Prawo finansowe Finanse publiczne. Elżbieta Chojna-Duch
Gospodarczej i Walutowej (UGW) istotne jest pojęcie salda bilansu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Wraz z przystąpieniem do Unii Europejskiej Polska znalazła się w III etapie UGW, ze statusem kraju z derogacją. Uwarunkowania instytucjonalne wynikają więc nie tylko z polskiego prawa, ale także z zastosowania procedury nadmiernego deficytu (ang. European Deficit Procedure – EDP). Procedura ta jest związana z wypełnianiem przez poszczególne kraje warunków Traktatu z Maastricht i uruchamiana w określonych sytuacjach ich naruszenia.
W statystyce państwowej występuje inne rozumienie sektora publicznego. Do sektora tego należą jednostki organizacyjne, w których własność Skarbu Państwa lub gminy przekracza 50%. W publikacjach GUS pojawia się także określenie sektora instytucji rządowych i samorządowych, odpowiadające koncepcji GG według ESA 2010.
Jeszcze inny zakres sektora finansów publicznych występuje w definicji Słowniczka Statystycznych Terminów OECD, gdzie do tego pojęcia włączone są finanse banków centralnych (OECD 2004 r., Paryż).
6.2. Rodzaje podmiotów sektora finansów publicznych w polskim prawie
Jednostki sektora finansów publicznych mogą być dwojako powiązane z budżetem.
Gospodarkę budżetową brutto realizują jednostki budżetowe, gospodarkę netto – liczne i różnorodne jednostki, nazywane też w literaturze tzw. gospodarką pozabudżetową (parabudżetową).
Tradycyjnymi, najbardziej rozpowszechnionymi wśród jednostek sektora finansów publicznych formami organizacyjnoprawnymi są jednostki budżetowe. Są one najpełniej – brutto – związane z budżetem. Podstawowe zasady ich gospodarki finansowej reguluje ustawa o finansach publicznych.
Ustawa o finansach publicznych normuje także gospodarkę finansową niektórych, następujących form organizacyjnych netto (podmiotów, rodzajów gospodarki pozabudżetowej) – rozliczających się wynikami z budżetem:
1) samorządowych zakładów budżetowych;
2) agencji wykonawczych;
3) instytucji gospodarki budżetowej;
4) państwowych funduszy celowych.
Pozostałe podmioty sektora finansów publicznych, a więc ich większość, działają na podstawie innych ustaw.
Zasady gospodarki finansowej jednostek budżetowych i niektórych form pozabudżetowych określa ustawa o finansach publicznych, a także wydane na jej podstawie rozporządzenie ministra finansów z 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1542). Gospodarka finansowa funduszów celowych jest natomiast regulowana też odrębnymi dla każdego funduszu ustawami.
Formy pozabudżetowe netto ulegały w ostatnich latach licznym przekształceniom. Niektóre wymienione i uregulowane w ustawie o finansach publicznych formy netto i brutto są formami stosowanymi od wielu lat w polskim prawie budżetowym, wykorzystywanymi w praktyce państwowych jednostek i – od początku funkcjonowania – w jednostkach samorządu terytorialnego. Tradycyjne formy budżetowe (jednostki budżetowe) i niektóre pozabudżetowe (samorządowe zakłady budżetowe, dawniej zaś: gospodarstwa pomocnicze, środki specjalne, fundusze motywacyjne, dochody własne jednostek budżetowych itd.) są i były związane z budżetami publicznymi w sposób bardziej ścisły niż pozostałe formy regulowane odrębnymi ustawami.
Jednostki gospodarki pozabudżetowej (netto) funkcjonują w ramach systemu budżetowego (sektora finansów publicznych). Ich plany finansowe zostały włączone od 1999 roku do odpowiednich budżetów publicznych i są zawarte w odrębnych załącznikach do ustaw budżetowych (uchwał budżetowych). Stanowią one zestawienia przychodów i kosztów tych państwowych i samorządowych jednostek, których wykonanie jest poddane kontroli organów ustawodawczych (uchwałodawczych), uzupełniając plany dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu. W swej działalności jednostki gospodarki pozabudżetowej (sektora finansów publicznych) powinny dążyć do osiągnięcia dodatniego wyniku finansowego (nadwyżki środków obrotowych), w przeciwnym przypadku budżet wyrównuje dotacjami ujemną różnicę między przychodami własnymi a kosztami albo wynik finansowy jednostki pozostaje ujemny. W obu przypadkach wpływa to na wysokość zobowiązań, a więc wielkość długu publicznego.
6.3. Jednostki budżetowe – klasyczna forma gospodarki budżetowej
Głównym ogniwem systemu sektora finansów publicznych są jednostki budżetowe. Nie posiadają one osobowości prawnej i działają w imieniu Skarbu Państwa.
Jednostki budżetowe to państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne, których dochody i wydatki są objęte budżetem publicznym w pełnej wysokości (finansowane brutto).
Oznacza to, że wszystkie zgromadzone przez nie dochody są odprowadzane bezpośrednio do budżetu, a wszystkie wydatki – pokrywane z budżetu w ramach zaplanowanego w nim limitu, bez względu na wielkość zgromadzonych przez nie środków finansowych. Dochody jednostek budżetowych są dochodami budżetu danego szczebla, a wydatki – wydatkami tego budżetu. Na pokrycie swych potrzeb jednostka budżetowa otrzymuje środki pieniężne z ogólnych zasobów gospodarki budżetowej danego szczebla, co nie tworzy bodźców dla efektywnego nimi gospodarowania. Podstawą ich gospodarki finansowej są plany dochodów i wydatków. Sposób i tryb sporządzania planów finansowych, dokonywania ich zmian oraz zatwierdzania tych zmian, a także tryb pobierania dochodów i dokonywania wydatków państwowych jednostek budżetowych regulują przepisy wymienionego wyżej rozporządzenia ministra finansów.
Jako jednostki budżetowe funkcjonują np. urzędy administracji rządowej i samorządowej, sądownictwa, prokuratury, wojska, policji, większość publicznych jednostek z zakresu oświaty, niektóre jednostki ochrony zdrowia, pomocy społecznej. Jednostki te nie mają osobowości prawnej, co powoduje, że czynności o charakterze cywilnoprawnym są podejmowane przez nie w imieniu Skarbu Państwa lub – odpowiednio – jednostek samorządu terytorialnego. Obsługują je wewnętrzne jednostki organizacyjne, np. ministerstwa, kancelarie, urzędy.
W ramach jednostek budżetowych funkcjonują jako wyjątkowe, wewnętrzne formy netto. Były to przez wiele lat gospodarstwa pomocnicze, środki specjalne oraz dochody własne jednostek budżetowych. Funkcjonowały jako jednostki prowadzące swego rodzaju działalność gospodarczą w wielu działach, w szczególności w administracji publicznej, obronie narodowej, np. były nimi gospodarstwa rolne, kasyna, piekarnie i pralnie przy jednostkach wojskowych, hotele pracownicze, warsztaty szkolne, stołówki czy bufety, ośrodki informatyczne i wojewódzkie bazy danych, zakłady remontowo-budowlane, szkoleniowe, wydawnicze, laboratoryjne działające na potrzeby urzędów centralnych. Do 2009 roku w systemie jednostek szczebla centralnego i samorządowego działały też zakłady budżetowe.
Ustawa z 25 listopada 2004 r. zmieniająca ustawę o finansach publicznych spowodowała likwidację środków specjalnych jednostek budżetowych. Zniesienie ich miało oznaczać realizację od lat podnoszonego postulatu konsolidacji finansów publicznych. Na ich miejsce powołano jednak kolejne nowe formy organizacyjnoprawne, co oznaczało dalsze rozproszenie finansów publicznych i nieprzejrzystość systemu. Były to:
1) wyodrębnione rachunki dochodów własnych – dysponowały nimi jednostki budżetowe, gromadzące środki z określonych w ustawie źródeł, przeznaczone na finansowanie wydatków związanych z uzyskaniem tych dochodów, w rzeczywistości będące zmodyfikowaną, o nowej nazwie, postacią środków specjalnych;
2) fundusze motywacyjne – lokowane na wyodrębnionych rachunkach bankowych przez państwowe jednostki budżetowe, z przeznaczeniem na nagrody dla pracowników, żołnierzy lub funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio przyczynili