Prawo finansowe Finanse publiczne. Elżbieta Chojna-Duch
wykonawczymi stało się wiele dotychczas funkcjonujących państwowych osób prawnych, m.in.:
– Agencja Nieruchomości Rolnych,
– Wojskowa Agencja Mieszkaniowa (obecnie zlikwidowana),
– Agencja Mienia Wojskowego,
– Agencja Rezerw Materiałowych,
– Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,
– Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości,
– Agencja Rynku Rolnego,
– Narodowe Centrum Badań i Rozwoju,
– Agencji Nieruchomości Rolnych wraz z planem finansowym Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa,
– Narodowe Centrum Nauki i
– Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych.
W kolejnych latach utworzono:
– Polską Agencję Kosmiczną i
– Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.
Osobowość prawna agencji oraz jej „wynikowe” powiązanie z budżetem centralnym pozwalają zakwalifikować ją jako formę gospodarki pozabudżetowej.
Utworzenie agencji następuje w drodze ustawy, która wraz z opartym na niej statutem określa zasady jej działania. Z tego względu przepisy ustawy o finansach publicznych mają charakter ramowy, znajdują zastosowanie w zakresie nieuregulowanym przepisami szczególnymi. Ustawa o finansach publicznych nie określa organów agencji, posługując się jedynie ogólną nazwą „właściwy organ”. Rada Ministrów została upoważniona do określania w drodze rozporządzenia, wymogów, jakie powinien spełniać statut agencji w celu zapewnienia jednolitej i przejrzystej organizacji wewnętrznej agencji wykonawczych pod względem instytucjonalnym. Również przedstawione niżej zasady gospodarki finansowej agencji wykonawczych zostały unormowane w ustawie o finansach publicznych w sposób ogólny. Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia zasady prowadzenia gospodarki finansowej agencji wykonawczych, mając na względzie potrzebę zapewnienia jednolitości zasad finansowania agencji wykonawczych oraz przestrzegania zasad jawności i przejrzystości.
Jako odrębna od Skarbu Państwa osoba prawna agencja wykonawcza ma uzyskiwać przychody z prowadzonej działalności, ewentualnie także może otrzymywać dotacje celowe i inwestycyjne z budżetu państwa (ustawa o finansach publicznych nie stanowi jednak podstawy materialnoprawnej do udzielania dotacji – możliwość taka musi wynikać z przepisów szczególnych). Dotacje stanowią jednak istotną część przychodów agencji – w 2017 r. planuje się je w wysokości 66,2% przychodów ogółem. Do kosztów ponoszonych przez agencje wykonawcze nie ma zastosowania zakaz funduszowania (powiązywania środków finansowych z określonych źródeł z imiennie oznaczonymi wydatkami).
Agencja wykonawcza jest obowiązana corocznie, nie później niż do 30 czerwca roku następnego, wpłacać do budżetu państwa, na rachunek bieżący dochodów państwowej jednostki budżetowej obsługującej ministra sprawującego nadzór nad tą agencją, nadwyżkę środków finansowych ustaloną na koniec roku, pozostającą po uregulowaniu zobowiązań podatkowych. Sposób ustalania nadwyżki ma określić minister sprawujący nadzór nad agencją wykonawczą w porozumieniu z ministrem finansów, co – biorąc pod uwagę, że jest to swego rodzaju danina publiczna (niepodatkowa należność publicznoprawna) – może nasuwać pewne wątpliwości odnośnie do zgodności z Konstytucją RP. Jednakże w szczególnie uzasadnionych przypadkach wynikających z konieczności zapewnienia sprawnego i pełnego wykonywania zadań agencji wykonawczej Rada Ministrów może, na wniosek ministra sprawującego nadzór nad agencją wykonawczą, wyrazić zgodę na niewpłacenie nadwyżki, co powoduje wygaśnięcie zobowiązania z tego tytułu.
Podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy dochodów i wydatków agencji wykonawczej sporządzony w ujęciu kasowym, tj. dochody i wydatki ujmowane są w terminie ich zapłaty. Plany finansowe Agencji wykonawczych wymienione są w załączniku do ustawy budżetowej. W planie takim wydatki, co do zasady, nie powinny być wyższe od planowanych dochodów. Niezrównoważenie tego może nastąpić jedynie za zgodą ministra sprawującego nadzór nad agencją wykonawczą, wydaną w porozumieniu z ministrem finansów.stawa o finansach publicznych przewiduje również szczególną konstrukcję planu finansowego agencji wykonawczej w ujęciu memoriałowym. Są to plany finansowe w układzie zadaniowym – na rok budżetowy i dwa kolejne lata – niezależnie od swych rocznych planów finansowych w ujęciu kasowym. Zawarte są w nich przychody i koszty agencji wykonawczych. Uzasadnienie projektu planu obejmuje omówienie ich zadań i planowanych przychodów i kosztów. W tym planie finansowym agencji wykonawczej wyodrębnia się::
– przychody z prowadzonej działalności,
– dotacje z budżetu państwa,
– zestawienie kosztów funkcjonowania agencji wykonawczej oraz realizacji zadań ustawowych, z wyszczególnieniem kosztów realizacji tych zadań przez inne podmioty,
– wynik finansowy,
– środki na wydatki majątkowe,
– środki przyznane innym podmiotom,
– stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz
– stan środków pieniężnych na początek i koniec roku.
Agencja wykonawcza może zaciągać zobowiązania na okres realizacji danego zadania przekraczający rok budżetowy, jeżeli wydatki niezbędne do obsługi zobowiązania znajdują się w planie finansowym przychodów i kosztów.
W związku z potrzebą zwiększenia jawności i przejrzystości wszystkich podmiotów sektora finansów publicznych zdecydowano w szerszym zakresie poddać je regułom kontroli parlamentarnej. Plany finansowe agencji państwowych są zamieszczane w postaci załącznika do ustawy budżetowej. Ustawa o finansach publicznych silnie związuje te jednostki sektora publicznego w fazie planowania finansowego z tokiem prac nad projektem ustawy budżetowej – projekty planów wraz z odpowiednimi opiniami władz funduszy oraz uzgodnieniami ministrów nadzorujących są przekazywane, w trybie prac nad projektem ustawy budżetowej, ministrowi finansów. Projekt rocznego planu finansowego agencji wykonawczej ustala więc jej właściwy organ w porozumieniu z ministrem sprawującym nadzór nad agencją wykonawczą. Po zatwierdzeniu przez ministra sprawującego nadzór projekt jest przekazywany ministrowi finansów, w trybie i terminach określonych w przepisach dotyczących prac nad projektem ustawy budżetowej.
Zarówno ramowe zasady gospodarki finansowej, jak i powiązanie procedury powstawania planu finansowego z procedurą budżetową są określone szczegółowo w zasadach zmiany planu. Zmiany planu finansowego nie mogą powodować zwiększenia zobowiązań agencji ani pogorszenia planowanego wyniku finansowego agencji, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Zmiany przychodów i kosztów agencji mogą być dokonywane, co do zasady, po uzyskaniu zgody ministra sprawującego nadzór nad agencją, wydanej po uzyskaniu opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu. O dokonanych zmianach należy niezwłocznie powiadomić ministra finansów.
Wśród agencji wykonawczych w trzech z nich dotacje z budżetu państwa stanowią około 95,0% przychodów (jest to Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Narodowe Centrum Nauki, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju). Środki te przeznacza się głównie, np. w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na: dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych i częściową spłatę kapitału kredytów, realizację inwestycji w gospodarstwach rolnych i sfinansowanie kosztów wznowienia produkcji oraz odtworzenia środków trwałych w przypadku wystąpienia szkód, finansowanie lub dofinansowanie ponoszonych przez producentów rolnych kosztów zbioru, transportu i unieszkodliwiania padłych zwierząt gospodarskich, finansowanie zalesiania gruntów rolnych. W Narodowym