Prawo finansowe Finanse publiczne. Elżbieta Chojna-Duch
wydzielonej działalności gospodarczej. Wynagrodzenia pracowników mogą więc być uzupełniane, w różnych formach, ze środków pozabudżetowych uczelni.
W 2010 roku instytuty badawcze zostały wyłączone z sektora finansów publicznych. Są one państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną, powoływanymi w celu realizacji zadań publicznych (badań naukowych, ukierunkowanych na zastosowanie gospodarcze). Dlatego też pozostawanie ich poza sektorem budzi wątpliwości w nauce prawa finansowego.
Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej wprowadziła również możliwość prowadzenia gospodarki komunalnej, wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, w formie spółki prawa handlowego lub innych formach organizacyjnych. Zadania gospodarcze o charakterze użyteczności publicznej mogą być więc prowadzone w innych, określonych prawem formach organizacyjnoprawnych.
Spółki prawa handlowego, zarówno państwowe, jak i samorządowe, a także przedsiębiorstwa i banki zostały wyłączone z katalogu podmiotów sektora finansów publicznych, zawartych w ustawie o finansach publicznych. Należą one bowiem do kręgu podmiotów prawa prywatnego i działają według przepisów prawa handlowego i cywilnego, podobnie jak inne podmioty komercyjne na rynku. W zasadzie nie ma więc do nich zastosowania ani prawo publiczne – budżetowe, ani też prawo administracyjne. Podmioty te stosują jednak ustawę – Prawo zamówień publicznych oraz ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jeżeli spełniają cechy wymienione w tych ustawach.
W celu poprawy zarządzania płynnością w sektorze finansów publicznych niektóre z podmiotów tego sektora szczebla centralnego zostały zobowiązane do przekazywania swych czasowo wolnych środków określonych w depozyt lub zarządzanie ministrowi finansów.
Jednostkom samorządu terytorialnego przyznano prawo (ale nie obowiązek) lokowania swych środków u ministra finansów. Agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, Narodowy Fundusz Zdrowia, państwowe osoby prawne utworzone na podstawie ustaw w celu wykonywania zadań publicznych oraz niektóre inne grupy jednostek lokują więc wolne środków w formie depozytu na zasadach i warunkach określonych w rozporządzeniu ministra finansów, a minister finansów, działając w imieniu Skarbu Państwa, w celu sfinansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, w związku z zarządzaniem długiem Skarbu Państwa został upoważniony do przyjmowania depozytów tych podmiotów (analogiczną funkcję pełni przyjmowanie w zarządzanie wolnych środków państwowych funduszy celowych z wyjątkiem funduszy ubezpieczeń społecznych).
Przyjęcie depozytu ma charakter czynności cywilnoprawnej. Ustawa gwarantuje minimalne oprocentowanie, a w zależności od sytuacji na rynku oraz stanu finansów publicznych może być podwyższane. Jest ono jednakowe dla wszystkich jednostek sektora finansów publicznych (zarówno dla jednostek objętych obowiązkiem przekazywania wolnych środków, jak i tych jednostek, które na zasadzie dobrowolności mogą lokować swe wolne środki finansowe u ministra finansów). Wysokość oprocentowania jest podawana w komunikacie ministra finansów i ogłaszana na stronach internetowych ministerstwa. Minister finansów korzysta w tym zakresie z usług Banku Gospodarstwa Krajowego przy dokonywaniu czynności związanych z przyjmowaniem i zwrotem depozytów oraz wolnych środków w zarządzanie.
Regulacja tego rodzaju, znana gospodarkom budżetowym krajów rozwiniętych, przyczynia się do zmniejszenia potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i umożliwia ministrowi finansów prowadzenie bardziej elastycznej polityki zarządzania długiem publicznym.
7. ŚRODKI FINANSOWE NA CELE PUBLICZNE
7.1. Pojęcie środków publicznych
Pojęcie środków publicznych jest kluczowym pojęciem ustawy o finansach publicznych, choć nie jest w niej definiowane. Stanowi ono formę skrótu pojęcia „środki finansowe na cele publiczne”, występującego w art. 216 ust. 1 Konstytucji RP. Pojęcie to ma złożony, wieloznaczny charakter i obejmuje różnorodne rodzaje kategorii prawnych operacji finansowych (transferów, przelewów). Są to zawsze operacje finansowe o dwustronnym, dynamicznym charakterze, dokonywane przez jednostki sektora finansów publicznych i stanowią źródło finansowania zadań publicznych. Strumienie środków finansowych są gromadzone i kierowane na zaspokajanie potrzeb publicznych w drodze tworzenia publicznych zasobów finansowych i ich rozdysponowania. Zapewniają funkcjonowanie sektora publicznego i mogą przyczyniać się do wsparcia sektora prywatnego.
Podstawową metodą stosowaną w operacjach środkami publicznymi (procesach, zjawiskach w ruchu, przelewach) jest metoda bezzwrotna, właściwa większości dokonywanych operacji finansowych, zarówno po stronie wpływów, jak i wypływów. Są to dochody i wydatki budżetowe. Mają one z prawnego punktu widzenia charakter definitywny, ostateczny, właściwy gospodarowaniu budżetowemu i prawnym stosunkom powstającym w ramach systemu budżetowego, w odróżnieniu od systemu bankowego, czy szerzej – rynkowego, którego cechą jest zwrotność operacji finansowych. Wspomaga je cecha władczości stosunków prawnych, charakterystyczna dla publicznych operacji finansowych, które z zasady są przymusowe. Angażują one w sposób definitywny, nieodwracalny publiczne środki finansowe i dlatego też operacje te są objęte ścisłymi procedurami uchwalania, wykonywania i kontroli w ramach gospodarki budżetowej.
Jako wyjątkowe, uzupełniające, występują zwrotne metody – o charakterze czasowym, nieostateczne. W tych przypadkach po upływie określonego czasu od dokonania wpływu następują odpowiadające im wypływy środków finansowych. Z zasady operacje nieostateczne w mniejszym stopniu obciążają budżety publiczne, dlatego też zasady gospodarowania tymi środkami nie są tak rygorystyczne jak w przypadku operacji definitywnych, wywodzących się ze stosunków nadrzędności podmiotów publicznych.
Do tej kategorii można zaliczyć również środki bezzwrotne, definitywne, lecz o charakterze nadzwyczajnym i jednorazowym, jak i przychody z prywatyzacji mienia publicznego.
Szczególną, trzecią metodą operacji środkami publicznymi są publiczne operacje finansowe o charakterze warunkowym, potencjalnym. Dochodzą one do skutku, czyli powodują wypływ publicznych środków finansowych tylko w przypadku niespełnienia warunku po określonym czasie. Jeśli warunek nie wystąpi, zobowiązanie publicznoprawne nie przekształci się w operacje finansowe i nie spowoduje zaangażowania publicznych środków finansowych.
Obok podziału środków publicznych według metod przepływu środków pieniężnych i ich charakteru prawnego można także wyróżnić podział według kryterium kierunku przepływów strumieni finansowych tych środków (operacji, procesów finansowych). I tak, środki publiczne mogą więc mieć charakter:
– wpływów określanych mianem dochodów (należności, danin, obciążeń) publicznych oraz przychodów do budżetów i funduszy publicznych,
– wypływów określanych jako wydatki publiczne oraz rozchody z budżetów i funduszy publicznych.
7.2. Rodzaje środków publicznych
Wymienione kryteria i dokonane na ich podstawie podziały środków publicznych leżą u podstaw ich klasyfikacji dokonanej w ustawie o finansach publicznych.
Wpływy, czyli gromadzone środki publiczne, dzieli się na:
1) dochody publiczne;
2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej niepodlegające zwrotowi;
3) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące:
a)