Prawo finansowe Finanse publiczne. Elżbieta Chojna-Duch
terytorialnego są to również nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym, wynikające z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.
Wymienione kategorie przychodów tej kategorii mają charakter nadzwyczajny i co do zasady są jednorazowe. Finansują deficyt budżetowy i są przeznaczone na pokrycie innych potrzeb pożyczkowych budżetów publicznych. Ich wysokość jest planowana w ustawie lub uchwale budżetowej.
Jako odrębną kategorię przychodów będących środkami publicznymi ustawa określa jednocześnie przychody z działalności jednostek sektora finansów publicznych. Są to przychody pozabudżetowych jednostek organizacyjnych: zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz funduszy celowych, a także innych jednostek sektora finansów publicznych, np. instytucji kultury czy uczelni publicznych, pochodzące z ich działalności. Mają one odmienny od wymienionych wyżej przychodów charakter (są zbliżone do pojęcia przychodu z obrotu w działalności przedsiębiorców).
Środki publiczne są przeznaczone na wydatki publiczne oraz rozchody budżetów publicznych. Jako rozchody publiczne ustawa wymienia spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, wykup papierów wartościowych, udzielone pożyczki oraz płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego.
Przychodami budżetu państwa są również depozyty i środki przyjęte w zarządzanie, a ich zwrot jest rozchodem.
7.4. Wydatki publiczne
Potrzeby publiczne są zaspokajane przede wszystkim z budżetów publicznych poprzez finansowanie ze środków publicznych, określonych mianem wydatków budżetowych.
Pułap tych wydatków jest wyznaczany przez wielkość dochodów budżetowych i możliwy do sfinansowania deficyt budżetu. Uzupełniać je mogą bezzwrotne środki zagraniczne.
Zakres wydatków zwiększa się wraz ze wzrostem roli państwa i władz publicznych oraz znaczenia polityki socjalnej i gospodarczej prowadzonej przez państwo, maleje przy rozszerzającej się roli rynku w gospodarce.
W XIX w. Adolf Wagner, przedstawiciel niemieckiej nauki finansów publicznych, sformułował „prawo stałego wzrostu zadań i wydatków państwa”, udowodnione empirycznie w ówczesnym i następnych okresach, które było związane z wzrastającymi zadaniami państwa w sferze gospodarczej, socjalnej, dotyczącymi zbrojeń, badań naukowych itd. Zasada ta była następnie realizowana w początkowym okresie gospodarki budżetowej państw socjalistycznych. Udział budżetów w redystrybucji dochodu narodowego przekraczał wówczas 60%, a w niektórych państwach – nawet 70%. W latach 60. XX w. stopniowo zaczęto wyłączać z budżetów niektóre rodzaje nakładów, w szczególności na cele gospodarcze i w coraz szerszym zakresie stosowano finansowanie ze środków pozabudżetowych. Udział budżetu w redystrybucji dochodu narodowego w Polsce zmniejszył się z 58% w 1955 r. do 46% w 1973 r.
Współcześnie zakres zadań i finansowania przez państwo zależy od przyjętego przez poszczególne kraje modelu polityki gospodarczej, choć jednym z głównych dążeń władz państwowych jest ograniczenie funkcji redystrybucyjnej oraz decentralizacja zadań, kompetencji i wydatków na szczeble samorządu terytorialnego w państwie. W praktyce powojennej państw europejskich nie udało się jednak ograniczyć wzrostu udziału wydatków publicznych w PKB. Dotyczyło to w szczególności państw realizujących model społecznej gospodarki rynkowej.
W Polsce zakres wydatków budżetu państwa w stosunku do PKB miał przez wiele lat tendencję malejącą (w 1997 roku – 26,6%, w 1998 roku – 25,1%, w 1999 roku – 22,5%, w 2000 roku – 20,9%). Malejąca relacja wydatków wynikała w istotnej mierze z przekazania zadań i finansujących je wydatków z budżetu państwa do podmiotów sektora finansów publicznych, działających poza tym budżetem, przesuwania finansowania zadań przez państwo na podmioty sfery pozabudżetowej (formy odrębne w ramach budżetu i poza nim, por. pkt 5 niniejszego rozdziału). Ponadto reforma służby zdrowia powoduje, że prawie 80% wydatków na ochronę zdrowia, finansowanych do 1998 roku z budżetu państwa jest pokrywane ze środków wyodrębnionego z budżetu państwa podsystemu Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ), będącego podmiotem sektora finansów publicznych. Od 1999 roku część zadań administracji rządowej została przekazana nowym jednostkom samorządu terytorialnego, co także ograniczyło zakres redystrybucji budżetu państwa, ale już od 2001 roku uległa na kilka lat zwiększeniu. W wyniku reformy systemu emerytalnego przeprowadzonej w 1999 roku i reform racjonalizujących wydatki budżetowe w 2004 roku zakres udziału wydatków o charakterze socjalnym w stosunku do PKB się zmniejszył. W latach 2009–2012 udział więc wydatków budżetu państwa w PKB stopniowo obniżał się i wynosił odpowiednio 22,3%, 21,3%, 20,6% oraz 20,2%. Wynikało to m.in. z „uszczelnienia” systemu rentowego. Obecnie udział ten w latach 2014–2017 kształtuje się odpowiednio: 18,9%, 18,8%, 19,8% oraz 19,6%. Lata 2016–2017 cechuje ekspansywna polityka socjalna państwa, wynikająca w szczególności z realizacji programu Rodzina 500+, która spowodowała wzrost o 1,2% kwoty wydatków w PKB oraz wzrost wydatków, który będzie postępował w kolejnych latach w związku z obniżeniem wieku emerytalnego.
Udział wydatków sektora publicznego w PKB kształtował się na poziomie średniej krajów Unii Europejskiej, nieco powyżej średniej krajów OECD i aż o 5,4% PKB wyżej niż w krajach CEES. Udział wydatków wzrasta też w wyniku decyzji parlamentarnych zwiększających nowe obowiązkowe zadania obrony narodowej (wskaźnik 1,95%, a następnie 2% do PKB) oraz nakładów na integrację z Unią Europejską (składka członkowska, udziały w unijnych instytucjach oraz współfinansowanie wydatków).
Wydatki, których wyznaczenie w ustawie budżetowej jest obowiązkowe, a ich wielkość oraz konieczność sfinansowania wynika z ustaw i innych zobowiązań normatywnych (nazywane wydatkami prawnie zdeterminowanymi lub sztywnymi), wzrastają w Polsce od połowy lat 90. XX w. i wynoszą ok. 70% całości wydatków budżetu państwa. Pozostałe wydatki, nazywane wydatkami elastycznymi państwa, mają tendencję malejącą, co oznacza mniejszy zakres swobody w zakresie decyzji dotyczących proporcji budżetowych kształtowanych przez rząd. Wydatki obowiązkowe to: składka do budżetu UE, subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, dotacje dla FUS i KRUS, wydatki na obsługę długu publicznego, na wynagrodzenia, renty i emerytury, zasiłki socjalne, część wydatków na finansowanie dróg, wydatki na obronę narodową, uposażenia sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku, świadczenia emerytalno-rentowe funkcjonariuszy i uprawnionych członków ich rodzin oraz na programy wieloletnie i inne.
Wydatki publiczne (sektora publicznego), w tym wydatki budżetu państwa, mają zróżnicowany charakter. Podziały ich mogą być więc dokonywane według różnych, wzajemnie się przenikających i uzupełniających kryteriów oraz metod grupowania.
Środki publiczne przekazywane są:
– poza sektor finansów publicznych, finansując podmioty sektora prywatnego (gospodarstwa domowe i podmioty gospodarcze), a także
– finansują podmioty publiczne w ramach sektora państwowego i samorządowego, z tym że przepływy między podmiotami sektora finansów publicznych nie są ujmowane ani jako wydatki, ani jako dochody sektora finansów publicznych (obowiązuje ujęcie nominalne, po konsolidacji).
Wydatki budżetowe występują w formie:
– wydatków nabywczych (definitywnych), dokonywanych przez dysponentów środków budżetowych na własny rachunek ze środków oddanych do dyspozycji danej jednostki w ramach budżetu; stanowią zapłatę za zakupione towary i usługi na rzecz tych jednostek oraz odszkodowania;
–