Prawo finansowe Finanse publiczne. Elżbieta Chojna-Duch
europejskich).
Od kilku lat struktura budżetu państwa nie ulega większym zmianom. Wzrasta w ostatnim okresie, udział wydatków na świadczenia na rzecz osób fizycznych i choć w niewielkim stopniu – na wydatki majątkowe, na wydatki bieżące jednostek budżetowych oraz na obsługę długu publicznego. Spada natomiast przede wszystkim udział wydatków na dotacje budżetowe oraz na rozliczenia z bankami.
Największy udział w wydatkach budżetu państwa mają dotacje celowe i subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, dla funduszy celowych, szkół wyższych, jednostek naukowych, jednostek rolnictwa, instytucji kultury oraz na finansowanie zadań gospodarczych, a także subwencje dla partii politycznych. Rosnący charakter mają wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa, maleją zaś wydatki na cele majątkowe. W budżetach państwa w ostatnich latach ponad połowę całości wydatków budżetowych stanowiły wydatki na subwencje i dotacje budżetowe.
Dotacja na dany cel powinna być przekazywana tylko od jednego podmiotu dotującego, z jednego źródła finansowania, co ma na celu unikanie dublowania dotacji oraz zwiększenie skuteczności kontroli procesu dotowania. Powinna też mieć charakter wyjątkowy i przejściowy, z zasady ograniczony w sensie czasu trwania do poprawy sytuacji finansowej lub realizacji finansowanego zadania. Tego charakteru celowego nie ma inny pokrewny rodzaj wydatku budżetu państwa – subwencja ogólna z budżetu państwa, przekazywana jednostkom samorządu terytorialnego.
Od 2004 roku zmniejsza się udział dotacji dla jednostek samorządowych i powiększa udział podatków dochodowych oraz subwencji ogólnej w całości dochodów tych jednostek.
Ustawa o finansach publicznych rozróżnia kilka rodzajów dotacji budżetowych:
1) dotacje celowe przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań realizowanych przez jednostki spoza sektora budżetu państwa (jednostki samorządu terytorialnego, organizacje pozarządowe oraz fundacje i stowarzyszenia, jednostki gospodarki pozabudżetowej, a także podmioty sektora prywatnego), w tym dotacje na realizację inwestycji, środki na realizację programów finansowych z budżetu UE oraz środki budżetowe przeznaczone na ich współfinansowanie;
2) dotacje podmiotowe na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu;
3) dotacje przedmiotowe będące dopłatami do ceny jednostkowego wyrobu lub usługi dla jednostek gospodarki pozabudżetowej, przedsiębiorców oraz podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, kalkulowane według stawek jednostkowych;
4) dotacje stanowiące dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych, wymienionych w odrębnych przepisach;
5) dotacje na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe nowo tworzonych jednostek gospodarki pozabudżetowej;
6) dotacje rozwojowe na realizację programów lub projektów finansowanych z udziałem środków Unii Europejskiej.
Wśród wydatków bieżących budżetu państwa podstawową kategorią są wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Mają one charakter rosnący, co wynika ze stałego wzrostu zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych oraz z rokrocznych podwyżek wynagrodzeń, uposażeń i wysokości nagród (dodatkowych wynagrodzeń). Wielkość, a zwłaszcza wzrosty tych wydatków doznają różnego rodzaju ograniczeń prawnych. Jednym z nich jest zastosowanie w stosunku do nich oraz pochodnych od wynagrodzeń i innych wydatków bieżących jednostek sfery budżetowej od 2012 roku do 2014 roku tzw. tymczasowej dyscyplinującej, a następnie tzw. stabilizującej reguły wydatkowej. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych (określoną w zmianie ustawy w Dz.U. z 2013 r. poz. 1646) kwota wydatków budżetu państwa na zadania publiczne nie może być większa niż kwota środków planowanych na ich realizację w roku poprzednim, powiększona w stopniu odpowiadającym prognozie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych na dany rok budżetowy, przyjętego w założeniach, stanowiących podstawę do prac nad projektem ustawy budżetowej, powiększonego o punkt procentowy.
Zastosowanie reguły dyscyplinującej, która miała charakter tymczasowy, następnie stabilizującej obowiązującej obecnie, okazało się konieczne wobec wzrostu tych wydatków i konieczności zahamowania szybkiego wzrostu długu publicznego w Polsce.
Istotną grupą wydatków są wydatki związane z wypłatą świadczeń z ubezpieczenia społecznego i inne wydatki o charakterze socjalnym. Do wydatków tych zalicza się wydatki klasyfikowane w dziale „Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne i opieka społeczna” oraz np. dotacje do dopłat do ulgowych przejazdów w transporcie kolejowym oraz autobusowym, dotacje do dopłat do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych, dotacje do Funduszu Kościelnego (w tym opłacenie składek ubezpieczeniowych za osoby duchowne). Wydatki te angażują ponad 1/3 budżetu państwa. Wydatki na cele społeczne w Polsce, z uwagi na ich zbyt szeroki zakres, rozbudowane formy i nadużywanie w praktyce, wymagały reform. Zmiany prawa zostały zainicjowane w 2003 roku. W ich wyniku wydatki na cele społeczne w 2004 roku się obniżyły. Spadek ten był jednak przede wszystkim wynikiem zmiany zasad finansowania refundacji ubytków dochodów FUS z tytułu przekazywania części składek do OFE. Od 2006 roku wydatki te jednak systematycznie wzrastają.
8. POLITYKA FINANSOWA
8.1. Istota polityki finansowej
We współczesnych gospodarkach coraz większe znaczenie ma polityka społeczno-ekonomiczna i finansowa; uważa się nawet, iż panuje obecnie prymat polityki nad prawami ekonomicznymi (jako odrzucenie determinizmu ekonomicznego i reguł matematycznych na rzecz woli politycznej w tych sferach).
Dziedzina finansów publicznych, system finansów publicznych, a zwłaszcza prawo finansowe, są zawsze ściśle związane z polityką finansową. Polityka finansowa państwa jest odbiciem polityki społeczno-ekonomicznej, w tym polityki makroekonomicznej, realizuje jej podstawowe cele. Cele te i środki ich realizacji określa władza publiczna. Ma ona więc w odróżnieniu od gospodarki (rzeczywistości procesów realnych) charakter subiektywny („życzeniowy”). Jest odzwierciedlona przede wszystkim w strategiach, programach makroekonomicznych, ustawach i planach finansowych władz publicznych przyjętych na przyszłe okresy i określa instrumenty realizacji jej celów. Często strategie te i programy określane są nazwami własnymi, np. „Europa 2020”, „Biała księga podatków”, w Polsce zaś był to rządowy program przyjęty przez Parlament „Strategia dla Polski”, obecnie kierunki rozwoju gospodarczego wskazuje przyjęty przez rząd program „Plan na rzecz odpowiedzialnego rozwoju”.
Polityka ekonomiczna każdego współczesnego państwa o gospodarce mieszanej i będące jej narzędziem prawo finansowe powinny zmierzać do realizacji czterech celów:
1) stałego wzrostu gospodarczego,
2) ograniczenia inflacji,
3) ograniczenia bezrobocia oraz
4) równowagi bilansu płatniczego.
Podstawowym celem polityki finansowej państwa jest też doprowadzenie do stabilności makroekonomicznej ze wzrostem gospodarczym, z niską inflacją, a w szczególności do równowagi finansów publicznych.
Osiągnięciu tego stanu służą: instrumenty finansowe i działania podejmowane w polityce makroekonomicznej i finansowej oraz kształtowanie systemu prawnego, które wyznaczają jej ramy.
Polityka finansowa nie jest wyłączną domeną organów państwa i samorządu terytorialnego, może być prowadzona na każdym szczeblu władzy i administracji publicznej, w różnej skali, dotyczyć różnych zadań, realizowana może być na terytorium całego państwa lub lokalnie, w krótkim bądź dłuższym okresie. Cele mogą mieć charakter strategiczny (nadrzędny) lub drugorzędny