Prawo finansowe Finanse publiczne. Elżbieta Chojna-Duch
strefy euro w 2017 roku i w ostatnich latach cechują następujące kwestie, które równocześnie stanowią problemy strukturalne, wymagające rozwiązania:
1) słaba dynamika wzrostu gospodarczego (czyli stagnacja, gdyż GDP per capita jest niższy niż przed 2008 roku),
2) wysokie bezrobocie i polaryzacja społeczeństwa,
3) wysoki poziom zadłużenia publicznego i prywatnego,
4) brak reform strukturalnych, poprawy wydajności i produkcyjności pracy,
5) stopy procentowe banków centralnych blisko zera lub poniżej (ekspansywna polityka pieniężna oraz ukryte finansowanie deficytowych państw),
6) przeregulowanie ponadnarodowego prawa finansowego,
7) niejednoznaczność kierunków polityki fiskalnej organów UE – 2017 roku – z jednej strony stymulacja fiskalna poprzez wzrost wydatków, z drugiej – zacieśnienie fiskalne (restrykcyjność polityki fiskalnej), niejednoznaczność reguł i zaleceń dla poszczególnych państw,
8) perspektywa wieloletnich negocjacji w sprawie Brexitu, utrzymująca niepewność warunków ekonomicznych w UE,
9) różnice w poziomie rozwoju krajów, w tym systemowy brak konkurencyjności gospodarek krajów południa Europy.
8.3. Współczesna polska polityka fiskalna
Gospodarka polska w pierwszych latach globalnego kryzysu finansowego na tle innych państw Unii Europejskiej charakteryzowała się stosunkowo dobrymi parametrami makroekonomicznymi i autonomiczną polityką pieniężną, wpływającymi pozytywnie na realny wzrost gospodarczy. Fundamenty polskiej gospodarki były i są stabilne. Polska nie zanotowała spadku PKB w czasie kryzysu i recesja nie wystąpiła w żadnym okresie. Realny PKB w 2008 roku wzrósł o 5,1%, choć już w następnym roku tempo wzrostu gospodarczego się osłabiło do 1,7% PKB. W kolejnych latach nastąpiło znów odbicie wzrostu PKB – w 2010 roku do 3,9% PKB, a w 2011 roku do 4,3% PKB.
Od 2009 roku w sytuacji rosnącego w następnym okresie PKB następowało jednak znaczne i nieuzasadnione obniżenie dochodów publicznych. W relacji do PKB dochody te zmniejszyły się z 39,5% w 2008 roku do 37,2% w 2009 roku, a więc o 2,3 pkt proc. i 37% w 2010 roku. Spadek dotyczył wyłącznie dochodów podatkowych. Niewątpliwie pewien wpływ na to wywarła globalna dekoniunktura. Na spadek dochodów podatkowych istotny też wpływ miały zmiany systemowe w zakresie podatków. Ocenić należy, że przyczyny leżały po stronie polityki fiskalnej w zakresie podatków (podatku dochodowego od osób fizycznych – PIT oraz ulg rodzinnych) i parapodatków (składek ubezpieczeniowych). Ponieważ stawka podstawowa podatku PIT została obniżona od 2009 roku z 19 na 18%, stawka wyższa zaś z 40 na 32% uważa się, że te właśnie zmiany odegrały rolę typowych instrumentów tradycyjnej fiskalnej polityki stabilizacyjnej, nastawionej na podtrzymywanie słabnącego popytu11. Bardziej istotne negatywne zmiany nastąpowały od 2009 roku w zakresie podatku od towarów i usług (VAT). Liczne korzystne dla podatników regulacje prawne, np. skrócony czas zwrotu ze 180 do 60 dni czy nowe zwolnienia przedmiotowe, spowodowały spadek wpływów podatkowych – były one w 2009 roku o 2,3% niższe niż w 2008 roku, mimo że o 3,6% wzrosła np. sprzedaż detaliczna. W 2010 roku nie zanotowano poprawy w zakresie dochodów publicznych (ich relacja do PKB obniżyła się do 19,9%). Podatek dochodowy od osób prawnych wykazał też spadek wpływów o 5,9%, mimo iż zyski przedsiębiorstw zaczęły wyraźnie wzrastać. W kolejnych latach, po krótkim okresie wzrostu wpływów z VAT do budżetu (w 2011 roku w wyniku wzrostu stawki podatku z 22% do 23%) w 2013 roku nastąpiło załamanie tych wpływów do poziomu 6,8% dochodów z VAT do PKB. Liczne zmiany prawne, dogodne dla podatników, zainicjowane przez sejmową Komisję „Przyjazne Państwo” spowodowały nieszczelność systemu prawnego podatku od towarów i usług, tworzącą równocześnie pogłębiającą się „lukę w VAT”, zagrażającą realizacji ustawy budżetowej i powodującą zwiększenie planowanego deficytu budżetowego i w konsekwencji konieczność nowelizacji ustawy budżetowej oraz zawieszenie obowiązywania pierwszego progu ostrożnościowego z ustawy o finansach publicznych (50% długu publicznego do PKB). Było to jedną z przyczyn obniżenia ratingu kredytowego Polski. Wprowadzone w 2014 roku zmiany systemu emerytalnego polegające na przeniesieniu do ZUS i umorzeniu obligacji skarbowych, znajdujących się w portfelu inwestycyjnym OFE spowodowały istotne obniżenie wartości zadłużenia Skarbu Państwa.
Obecnie niskie stosunkowo wpływy z podatku VAT i z podatku dochodowego od osób prawnych stanowią istotny problem finansów publicznych. Luka w VAT w Polsce jest wśród największych w państwach UE, porównywalna do luki w Grecji, Włoszech i państwach bałtyckich. Według Komisji Europejskiej była ona wyższa o 11,5 pkt proc. od średniej w UE.
Dlatego też poważnym problemem w Polsce i głównym celem polityki budżetowej po stronie dochodów jest uszczelnienie systemu podatkowego (zwłaszcza zwiększenie ściągalności w VAT) i wzrost wpływów podatkowych poprzez podejmowanie działań w zakresie prawa i organizacji administracji podatkowej i celnej, mających na celu odbudowanie stabilnego systemu prawnego dochodów budżetowych i likwidację szarej strefy. Są to w szczególności: wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania, informatyzacja kontroli ksiąg podatkowych (implementacja Jednolitego Pliku Kontrolnego), utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Przyczynić się do tego mają też pobudzające przedsiębiorczość zmiany prawa, np. obniżenie stawki podatku dochodowego od osób prawnych z 19% do 15% dla małych podatników i dla podatników rozpoczynających działalność w pierwszym roku podatkowym.
W zakresie wydatków głównym zadaniem polityki fiskalnej jest dalsze finansowanie priorytetowego programu z zakresu polityki prorodzinnej – „Rodzina 500+”. Celem programu jest przeciwdziałanie niekorzystnym tendencjom demograficznym. Priorytetem z zakresu polityki społecznej, wymagającym zwiększonych wydatków z budżetu państwa jest także wynikające z ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych obniżenie podstawowego wieku emerytalnego do 60 lat dla kobiet oraz 65 lat dla mężczyzn, jak również wzrost wydatków na obronę narodową, modernizacja infrastruktury drogowej i kolejowej, czy dofinansowanie do bezpłatnych leków dla seniorów. Zwiększone wydatki na te cele mogą pogorszyć deficyt strukturalny i zwiększyć rozmiary długu publicznego. Dlatego też w Uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na 2017 roku rząd zapewnia, że regulacje Paktu Stabilności i Wzrostu oraz ograniczenia wynikające ze stabilizującej reguły wydatkowej, polegające na ograniczeniu tempa wzrostu wydatków i państwowego długu publicznego powyżej 43% PKB lub średniookresowego celu budżetowego (deficytu strukturalnego na poziomie 1% PKB) będą respektowane. Działania i rozwiązania w obszarze polityki społeczno-gospodarczej mają być podejmowane i implementowane w sposób, który nie narusza stabilności finansów publicznych.
Poza sektorem finansów publicznych realizowany jest też omówiony wyżej program inwestycji strategicznych przez spółkę celową kilku instytucji publicznych, w tym agencji wykonawczych i banku BGK. Działania podejmowane przez spółkę mają przyczynić się do powrotu polskiej gospodarki na ścieżkę szybszego wzrostu.
Oceniając sytuację makroekonomicznę Polski oraz kierunki polityki fiskalnej, można uznać, że gospodarka polska nie wykazuje istotnych nierównowag makroekonomicznych. Spowolnienie wzrostu gospodarczego na przełomie 2016/17 miało charakter przejściowy. Spadek aktywności inwestycyjnej w sektorze przedsiębiorstw negatywnie wpływał na tempo wzrostu gospodarczego i jego perspektywy. Za spadającym tempem wzrostu PKB potencjalnego stoją też czynniki strukturalne: starzenie się społeczeństwa, malejące tempo wzrostu produktywności, niska stopa inwestycji publicznych i niska stopa oszczędności, na którą wpływa deficyt sektora finansów publicznych.
W Polsce dynamika wzrostu gospodarczego w 2017 roku będzie kształtowała się
A. Wernik,