Prawo finansowe Finanse publiczne. Elżbieta Chojna-Duch
czworoboku: wysokiego poziomu zatrudnienia, ograniczenia inflacji, równowagi bilansu płatniczego oraz stałego wzrostu gospodarczego;
3) redystrybucyjną, dotyczącą podziału wytworzonych dóbr między członków społeczności według określonych kryteriów; zwłaszcza rozmieszczenie zasobów (dochodu i majątku) powinno się odbywać wedle kryterium podstawowych potrzeb, wkładu jednostki w proces produkcji (wydajności) i równych szans w dostępie do dóbr i usług.
5.2. Współczesne funkcje finansów publicznych
Współcześnie w gospodarce rynkowej funkcje finansów publicznych ujmuje się nieco szerzej. Ich podziały krzyżują się i nie są jednoznaczne. Poniżej zostaną przedstawione najważniejsze z nich.
Funkcja fiskalna (alimentacyjna) – polega na dążeniu do gromadzenia dochodów do budżetów publicznych oraz zapewnienia odpowiednio wysokich wpływów, umożliwiających dostarczanie budżetom publicznym wystarczających środków na realizację ustawowych zadań podmiotów publicznych. Funkcja ta jest pierwotną, najstarszą funkcją finansów publicznych. W początkowym okresie istnienia państwa, gdy gospodarka pieniężna się rozwijała, wyrażała ona konieczność uzyskania odpowiednich środków pieniężnych w wysokości niezbędnej do pokrycia wydatków panującego. W antycznym Rzymie środki pieniężne były zbierane do dyspozycji imperatora (w specjalnym koszu, stąd pochodzenie łacińskiego słowa fiscus). W ustroju feudalnym na plan pierwszy wysuwały się cele związane z działaniem administracji, wojska i obsługą długu publicznego. Wraz z rozszerzeniem potrzeb publicznych wyznaczających zadania do sfinansowania i oddzieleniem zasobów panującego od środków publicznych ważne stało się nie tylko czerpanie środków pieniężnych, ale również ich podział, kierowanie określonych wielkości tych środków na poszczególne, niezbędne zadania państwa oraz ustalanie sposobów tego podziału.
Funkcja redystrybucyjna (rozdzielcza) – jest ona ściśle związana z funkcją fiskalną i stanowi jej kontynuację. Należy ją rozumieć jako świadome i celowe wykorzystywanie systemu finansowego do gromadzenia i rozdzielania (przemieszczania) środków pieniężnych w państwie. Podział (redystrybucja, alokacja, rozdysponowanie) środków pieniężnych odzwierciedla w pełni dwustronny charakter finansów publicznych w myśl historycznego stwierdzenia, że: „nie po to gromadzi się pieniądz, aby go posiadać, lecz by wydać”. Funkcja redystrybucyjna jest podstawową funkcją finansów publicznych, najpełniej ujmującą ich istotę; istnieje jako obiektywna konieczność, wynikająca z wykorzystania dochodu narodowego nie tylko tam, gdzie on powstaje, i nie tylko przez te jednostki, które go wytwarzają. Jej znaczenie zwiększa się wraz ze wzrostem roli państwa, rozszerzaniem się zasięgu działania jednostek sektora publicznego, maleje zaś wraz z ograniczaniem jego zadań. Istotną rolę odgrywała ona w gospodarce socjalistycznej; w gospodarce rynkowej nastąpiło ograniczenie jej znaczenia, nie jest ono jednak automatyczne i bezwzględne, może mieć miejsce przy zmniejszeniu ilościowym dochodów i wydatków przepływających przez budżety publiczne, zwłaszcza wówczas, gdy zmniejsza się wysokość obciążeń finansowych podmiotów gospodarczych i osób fizycznych na rzecz tych budżetów. Radykalne ograniczenie redystrybucji lub jej zaniechanie we współczesnych państwach nie jest możliwe, gdyż utrwaliłoby i powiększałoby istniejące w nich dysproporcje rozwoju gospodarczego, społecznego, kulturalnego, oświatowego itd., prowadząc do naruszenia równowagi systemu społeczno-ekonomicznego i do destabilizacji państwa.
Dysproporcje te wynikają bowiem z nieuchronnego charakteru niedoborów w gospodarce, będących rezultatem niedostosowania potrzeb do środków. Pogłębianiu ich państwo musi przeciwdziałać, dążąc do przetrwania i utrzymania równowagi nie tylko części składowych systemu społeczno-ekonomicznego, lecz także stabilności systemu jako całości.
Istnieje wiele kryteriów klasyfikacji redystrybucji. Ze względu na różnorodność przepływów finansowych można mówić o redystrybucji dokonywanej w płaszczyznach:
– terytorialnej, czyli między regionami i w ramach innych jednostek podziału terytorialnego kraju,
– podmiotowej, a więc między dysponentami środków budżetowych, między podmiotami własności lub krajem i zagranicą,
– przedmiotowej, tj. między sferą produkcji i spożycia, spożycia i inwestycji lub oszczędności, między gałęziami gospodarki,
– czasowej, czyli między kolejnymi, corocznymi budżetami, między interesami długofalowymi a doraźnymi, między pokoleniami w zakresie okresu zapadalności długu publicznego itd.
Optymalny zakres redystrybucji międzyterytorialnej jest istotnym zagadnieniem, który pozostaje nierozstrzygnięty zarówno w teorii finansów i prawa finansowego, jak i w praktyce budżetowej poszczególnych krajów. Przyznając określony zakres samodzielności i dochodów własnych jednostkom samorządu terytorialnego – bez mechanizmów wyrównawczych w drodze zasilania słabszych ekonomicznie jednostek terytorialnych przez państwo lub w ramach systemu tych jednostek – tworzy się zarazem okoliczności sprzyjające pogłębianiu się zróżnicowania poziomu ekonomicznego, sytuacji finansowej i zamożności ich mieszkańców. Zróżnicowanie sytuacji finansowej między jednostkami samorządu terytorialnego cechuje kraje słabo rozwinięte. W Polsce dochody własne gmin są szczególnie zróżnicowane.
Najwyższe dochody podatkowe na 1 mieszkańca osiąga od lat gmina Kleszczów (na ten wysoki poziom wpływają podatki uiszczane przez zlokalizowaną na terenie gminy kopalnię Bełchatów), jedne z najniższych zaś – m.in. gminy Turośl, Przytuły, Radgoszcz.
Zróżnicowane są również proporcje międzyregionalne i podziały dochodów własnych na mieszkańca w powiatach. Najwyższe proporcje dochodów występują w województwie mazowieckim (przed wydzieleniem ze statystyki regionalnej m.st. Warszawy), najniższe – w województwie lubuskim. Wyrównywanie możliwości rozwoju ekonomicznego terytoriów jest we współczesnych cywilizowanych państwach obiektywną koniecznością. Źródła dochodów są bowiem – w wyniku różnorodnych czynników o charakterze obiektywnym, często przypadkowym – nierównomiernie zlokalizowane w skali kraju. Nie powinno to obciążać wyłącznie jednostek lokalnych i ich mieszkańców, państwo nie może pozostawiać części swych obywateli poniżej pewnego poziomu usług publicznych. Silne zróżnicowanie zaspokojenia potrzeb, uprzywilejowanie niektórych regionów i mniejszych jednostek lokalnych może bowiem tworzyć niebezpieczeństwo napięć społecznych oraz utrudniać procesy decentralizacji. Z drugiej strony, dofinansowanie, zwłaszcza przez państwo, osłabia motywację do podejmowania aktywności przez władze lokalne w kierunku zwiększania dochodów własnych poprzez np. tworzenie nowych miejsc pracy, poszukiwanie inwestorów, redukcję kosztów administracyjnych czy usprawnianie obsługi przedsiębiorców.
Niestety nie da się stworzyć optymalnego, idealnego wzorca, który pozwoliłby wyrównywać lub różnicować warunki działania lub/i skutki dysproporcji rozwoju gmin czy regionów oraz społeczny zakres pokrycia potrzeb. Wydaje się, że zakres ten wyznacza, z jednej strony, forma i rozmiar obiektywnego zróżnicowania (np. naturalne warunki geograficzne, uwarunkowania historyczne, gęstość zaludnienia, stan uprzemysłowienia, sieci komunikacyjne), z drugiej – stopień decentralizacji finansowej, określony w subiektywnych decyzjach ustawodawcy i wynikający z celów politycznych, jakie chce osiągnąć w danym okresie władza państwowa, przy czym zwiększony stopień samodzielności finansowej powoduje konieczność większego wyrównania oraz zwiększonego nadzoru nad wykorzystaniem środków finansowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zmniejszenie zróżnicowań między regionami Unii Europejskiej jest podstawowym celem interwencji polityki spójności we Wspólnocie. Według Traktatu Rzymskiego: „Państwa członkowskie pragną wzmocnienia jedności swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju, poprzez redukowanie zróżnicowań istniejących