La ¿nueva? estructura social de América Latina. Gabriela Benza
que en ciertas cuestiones (aunque no en todas) la mejora de los indicadores comenzó antes, pero se intensificó en el período. Cada dimensión tiene condicionantes del pasado, ciclos e incluso temporalidades específicas. A fin de cuentas, los cambios en los patrones demográficos y las relaciones familiares en general ocurren lentamente; las transformaciones en salud, educación y vivienda un tanto menos, porque en términos relativos son más sensibles a las políticas de un período dado. Lo cierto es que en América Latina algunos de estos indicadores ya habían comenzado a mejorar en forma progresiva desde los años ochenta y noventa. En fin, las tendencias en la pobreza, la distribución de los ingresos y el mercado laboral suelen ser más inestables al estar afectadas de manera más directa por los cambios en las políticas y en los ciclos económicos, y de hecho aquí es donde la impronta del período es más potente.
Así como la reducción de la pobreza estuvo en el centro de las preocupaciones por la cuestión social en la etapa neoliberal previa, durante la primera década del siglo se forjó la promesa de reducir la desigualdad. En particular en los regímenes posneoliberales, la reducción de la desigualdad se convirtió en uno de los tópicos centrales de movimientos sociales, partidos políticos y gobiernos. La demanda abarcó a las desigualdades económicas entre clases sociales, pero también a las de género y étnicas. En efecto, durante el período hubo continuidad de reivindicaciones de etapas previas, pero también una creciente visibilidad y potencia de los movimientos feministas, LGTBIQ+, indígenas y afrodescendientes, que fueron acompañadas por algunas transformaciones en las políticas. Por esto, una de las claves de lectura para cada temática abordada en este libro es qué sucedió con la promesa de reducción de la desigualdad. Como veremos, al compararla con el ciclo neoliberal previo, en esta etapa hay una clara tendencia a la disminución de las desigualdades. Sin embargo, nuestro argumento es que es más ajustado plantear que el período se caracterizó más por una disminución de la exclusión que por un avance concreto en términos de igualdad, en tanto las bases estructurales de las inequidades persistentes se mantuvieron en gran medida inalteradas.
El libro señala tendencias comunes, pero también está atento a las heterogeneidades. Los cambios son distintos según los países, ya sea si se tiene en consideración la situación inicial, la profundidad de las mutaciones, su eventual ralentización posterior, o los desbalances en las tendencias en cada una de las dimensiones aquí consideradas como salud, educación o vivienda, pero también en relación con otras como infraestructura, seguridad o temas institucionales. Durante el período analizado, la población latinoamericana reconoce situaciones contradictorias: por ejemplo, mejora de los ingresos pero encarecimiento de la tierra y la vivienda y, por ende, más dificultades para el acceso; o avances mayores en el consumo privado y menores en el acceso a bienes colectivos, como infraestructura, seguridad o justicia. Asimismo, dentro de cada país el impacto y el sentido de los cambios no son homogéneos, sino que difieren entre grupos sociales: algunos sectores fueron beneficiados de manera especial por las tendencias del período, mientras otros experimentaron retrocesos o no vieron cambios sustantivos en su situación. En otras palabras, este libro se pregunta por el cambio en distintas dimensiones y destaca las tendencias comunes, pero sin dejar de asumir una heterogeneidad de experiencias sociales, en tanto la situación de partida, la temporalidad, los puntos de inflexión y, también, la eventual perdurabilidad de los cambios serán diferentes en cada dimensión y en los distintos países y grupos sociales que integran la región.
América Latina ante el nuevo milenio
Previo a nuestro período de estudio, durante las décadas de 1980 y 1990, una ola de reformas neoliberales surcó América Latina. Estas deben ser entendidas en el contexto de crisis de la deuda y de políticas de ajuste estructural promovidas por organismos multilaterales como el FMI y el Banco Mundial. Huber y Stephens (2012) sostienen que “ellos diagnosticaron las raíces de la crisis en una excesiva intervención estatal en los mercados y una irresponsabilidad fiscal”. Sus recetas para combatir estos males fueron
la reducción del gasto público, la liberalización del comercio y de los mercados financieros, la privatización y la desregulación. En políticas sociales, la prescripción fue privatizar parcial o completamente la seguridad social e incrementar el apoyo de prestadores privados, así como introducir principios de mercado en salud y educación, focalizando la provisión estatal en transferencias a los grupos más necesitados (Huber y Stephens, 2012: 156; traducción propia).
¿Cuán profunda fue en efecto la reforma neoliberal? Los resultados fueron dispares. Hubo políticas de flexibilización laboral en al menos diez países y reformas previsionales hacia sistemas mixtos o privados en once naciones (Lora, 2007). Pero no existieron transformaciones medulares en educación, y en salud solo se impulsaron cambios de sistema en Chile y Colombia. Coincidimos con Cortés y Marshall (1999) en que la reforma neoliberal avanzó sobre todo en áreas como trabajo y previsión social, que eran nodales para la reforma económica y para aumentar las ganancias del capital. Pero el tiempo de la reforma neoliberal fue más corto del que imaginaban sus promotores y el giro a la izquierda dejó gran parte del ambicioso programa sin concretarse.
¿Cuál era el estado de la sociedad latinoamericana luego del período neoliberal? Los datos muestran un aumento de la desigualdad y resultados diversos en términos de pobreza. En su reporte de 1999, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) indicaba que 211 millones de personas, el 43,8% de la población de América Latina, eran pobres. En 1980 la pobreza era del 40,5%, 135,9 millones de personas, y en 1990 del 48,3%, más de 200 millones. En los años noventa se registró una disminución relativa de la pobreza, con diferencias entre los países, pero en paralelo hubo un aumento de la población pobre en valores absolutos, debido al crecimiento demográfico.
Mientras la evolución de la pobreza fue diferente en los distintos países, la desigualdad aumentó en casi todos. El mismo informe de la Cepal señala que entre 1990 y 1999 el coeficiente de Gini de desigualdad de ingresos aumentó o se mantuvo igual en la mayoría de los países, con valores muy altos en trece, y que solo en tres disminuyó de manera leve. En cuanto a un indicador de pobreza relativa, la población con un ingreso per cápita inferior al 50% del promedio, solo dos de dieciséis países considerados por la Cepal conocieron una reducción; en el resto el indicador se acrecentó y los pronósticos al final de la década eran poco optimistas. Desde 1990 también se elevó la proporción de empleos informales en 5 puntos porcentuales, lo que suma más de 20 millones de personas, y el desempleo urbano pasó del 5,5% en 1990 al 10,8% en 1999, en particular en América del Sur. El gasto social, por su parte, se incrementó en la década en un 50%: de un promedio de 360 dólares per cápita en 1990 a 540 hacia fines de los noventa.
El denominado ciclo neoliberal fue sucedido por el giro a la izquierda. Como dijimos, entre 1998 y 2011 gobiernos de izquierda, centroizquierda o nacional-populares fueron elegidos en once países. De este modo, como señala Roberts (2012), dos tercios de la población de la región estuvieron bajo administraciones de este signo político. Más allá de diferencias entre los países, el giro implicó la introducción de políticas redistributivas, sobre todo mediante políticas sociales y laborales. Sin embargo, como veremos en el segundo capítulo, algunas de estas políticas también fueron adoptadas por gobiernos de centroderecha y derecha.
El giro a la izquierda coincidió con un período de rápida y sostenida expansión económica. En un contexto internacional propicio, el crecimiento de la economía estuvo acompañado por mejoras en el mercado laboral y por la disminución de la desigualad de ingresos y la pobreza al menos hasta 2012. Beccaria (2016) realiza una síntesis de las tendencias del período. Señala que gran parte de los países experimentó una expansión económica desde 2003: entre ese año y 2011 la tasa de crecimiento media del PBI alcanzó el 4,4% anual. Esta dinámica continuó durante los primeros años de la segunda década del siglo, aunque a tasas algo menores en 2012 y 2013 (2,9% en ambos años), con una marcada desaceleración desde entonces. Destaca el autor que se trata de un nivel de crecimiento con pocos antecedentes, ligado a mejoras del contexto internacional y a un manejo más adecuado de la política macroeconómica.
La expansión económica tuvo un impacto positivo en la creación de empleo y en la evolución de la tasa de ocupación. Según datos de la Cepal, el desempleo abierto disminuyó del 11,4% en 2002 al 6,9% en 2014. Las