Das Schweizer EU-Komplott. Carl Baudenbacher

      Vorwort

      Das vorliegende Buch fusst auf meinen Erfahrungen als Wissenschaftler und Praktiker. Ich war über 30 Jahre Professor für Europarecht in Deutschland, der Schweiz und den USA. Ab 1990 bis 1994 war ich Hauptberater der Regierung des Fürstentums Liechtenstein bei den multilateralen Verhandlungen betreffend den Abschluss eines Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR). Von September 1995 bis April 2018 amtierte ich als der von Liechtenstein nominierte Richter am EFTA-Gerichtshof. Während 15 Jahren, von 2003 bis 2017, stand ich dem Gerichtshof als Präsident vor. Ich habe Schweizer und britische Unternehmer, Politiker und Verbandsvertreter in Fragen der europäischen Integration und des europäischen Rechts beraten. Seit Mai 2018 bin ich unabhängiger Berater und Schiedsrichter in der Schweiz und im Vereinigten Königreich.

      Die Schweiz nimmt in Europa eine einmalige Stellung ein. Sie gehört weder der EU noch dem EWR an, sondern regelt ihr Verhältnis zur EU mit Hilfe institutionenfreier sektorieller bilateraler Verträge. Während des Kalten Krieges galt eine EWG-Mitgliedschaft als undenkbar. 1961 bezeichneten Mitglieder der EWG-Kommission das Land als das «schwärzeste aller Schafe» unter den EFTA Neutralen (damals Österreich, Schweden und die Schweiz). Über eine EU-Mitgliedschaft wurde, anders als z.B. in Norwegen, auch nie abgestimmt. Mit dem Ende des Kalten Krieges trat allerdings ein fundamentaler Wandel ein. Zwar stand die Bevölkerung einem EU-Beitritt nach wie vor skeptisch bis ablehnend gegenüber. Massgebliche Kreise in Bundesrat und Bundesverwaltung steuerten indes ab 1992 mehr oder weniger offen einen EU-Beitrittskurs. Nach dem EWR-Nein vom 6. Dezember 1992 führte der Bundesrat seine pro-EU-Politik weiter. Den institutionenfreien Bilateralismus sah er nunmehr als Zwischenstadium. Ab 2000 und verstärkt ab 2005 war die Regierung aber gezwungen, das Beitrittsziel zur langfristigen Option zurückzustufen. In der Öffentlichkeit verfestigte sich die Überzeugung, dass eine EU-Mitgliedschaft nicht in Betracht kommt. Von nun an wurde der bilaterale Weg als der Weg der Schweiz bezeichnet. EU-Beitrittsbefürworter verstanden das als taktische Massnahme, ohne dass sie ihr strategisches Ziel aufgaben. Nach dem Brexit-Referendum ist ein Beitritt der Schweiz durch die Vordertür in weitere Ferne gerückt denn je. Das hindert jedoch die Komplotteure in Bundesrat und Bundesverwaltung, welche die Unterstützung bestimmter Wirtschaftsverbände, Medien, Think Tanks und Professoren haben, nicht daran, ihr Ziel mit anderen Mitteln zu verfolgen. Die wichtigste Strategie ist dabei das Setzen von «Points of No Return» («PNR»). Der Begriff stammt ursprünglich aus der Fliegerei und bezeichnet den Punkt, an dem das verbleibende Benzin nicht ausreicht, um zum Ausgangspunkt zurückzukehren, so dass die Maschine weiterfliegen muss. Im übertragenen Sinn hat der Cambridge Dictionary einen PNR umschrieben als

      «the stage at which it is no longer possible to stop what you are doing and when its effects cannot now be avoided or prevented».

      Das heisst:

      die Phase, in der es nicht mehr möglich ist, das zu beenden, was man tut und in der sich die Auswirkungen dieses Tuns jetzt nicht mehr vermeiden oder verhindern lassen.

      PNR werden verdeckt angestrebt. Dieser Grundansatz der Europapolitik des Bundeshauses führt notgedrungen zu einem Mangel an Transparenz, ja an Aufrichtigkeit. Das Schaffen von Verwirrung wird zum Mittel der Politik, während Wahrheiten verdrängt bzw. unterdrückt werden. Da die für die Europapolitik Zuständigen ihre eigenen Ziele verfolgen, stehen die Interessen des Landes, so wie sie von der Mehrheit der Bürger verstanden werden, nicht an erster Stelle. Oberstes Bestreben ist, die PNR in einem Vertrag so gut wie möglich zu verbergen, um seine Annahme im Parlament und in einem Referendum nicht zu gefährden. (Vermeintliche) innenpolitische Verkaufsargumente («Selling Points») sind den Handelnden unter Umständen wichtiger als eine sachliche Information.

      Das Buch beschreibt im ersten Kapitel die wichtigsten bestehenden europäischen Verträge der Schweiz, die EFTA-Konvention, die Europäische Menschenrechtskonvention und die bilateralen Verträge mit der EU. Ein Hauptfokus liegt, wie im ganzen Band, auf der Konfliktlösung und auf dem Zugang Privater zu ihr. Kapitel 2 ist der Phase des Distanzhaltens zur EWG gewidmet, die von den 1950er Jahren bis zum Ende des Kalten Krieges im Jahr 1989 gedauert hat. Mit den Ereignissen des Jahres 1989 setzte jedenfalls bei einem Teil der politischen Eliten eine Zeit der EU-Begeisterung ein, auf die in Kapitel 3 eingegangen wird. Das EWR-Abkommen wurde i.W. von EU-Aficionados in Verwaltung und Regierung sabotiert, die auf einen EU-Beitritt der Schweiz hinarbeiteten. Nach dem EWR-Nein vom 6. Dezember 1992 verfolgte der Bundesrat eine Politik des institutionenfreien Bilateralismus, der allerdings nur als Zwischenschritt auf dem Weg in die EU verstanden wurde. Die Kapitel 4 und 5 befassen sich mit den beiden Hauptelementen dieses Modells, der Politik des Aushandelns bilateraler Verträge einerseits, und des sog. autonomen Nachvollzugs von EU-Recht andererseits. Kapitel 6 setzt sich mit dem fundamentalen Wandel auseinander, der mit der im Jahr 2008 aufgestellten und seither regelmässig wiederholten Forderung der EU nach einer Institutionalisierung der bilateralen Abkommen verbunden ist. Institutionalisuerung bedeutet Einrichtung eines Überwachungs- und Gerichtsmechanismus. Nachdem es rund vier Jahre auf Zeit gespielt hatte, optierte das EDA, wie in Kapitel 7 beschrieben wird, im Frühjahr 2013 vollkommen überraschend dafür, dass Konflikte vom EuGH, dem Gericht der Gegenseite, gelöst werden sollten. Die Mehrheit des Bundesrates war – mit Mentalreservation – einverstanden. Einen Vorschlag der EU, an die Institutionen des EFTA-Pfeilers – die EFTA-Überwachungsbehörde und den EFTA-Gerichtshof – anzudocken, lehnte man grossspurig ab. Dass man die Einsitznahme eines eigenen Mitglieds im ESA-Kollegium und eines eigenen Richter am EFTA-Gerichtshof hätte aushandeln können, wurde als bedeutungslos abgetan. Natürlich ging es dem EDA darum, einen PNR im oben angesprochenen Sinn zu setzen.

      Die Unaufrichtigkeit des Grundansatzes erreichte dabei einen ersten Höhepunkt: Das EDA verbreitete gebetsmühlenhaft (und mit Erfolg) die aberwitzige These, der EuGH werde die Schweiz ggf. nicht «verurteilen» können. Entscheidungsbefugt werde nur der paritätisch zusammengesetze Gemischte Ausschuss sein wo die Schweiz ein Vetorecht besitze. Auch über das Funktionieren des EWR und des EFTA-Gerichtshofs im Besonderen wurden unhaltbare Behauptungen zuhauf zum Besten gegeben. Vier Jahre bevor Donald Trump US-Präsident wurde, verschrieb sich die offizielle Schweizer Europapolitik dem Konzept des Arbeitens mit «Fake News» bzw. mit «Bullshit» im Sinne des amerikanischen Moralphilosophen Harry G. Frankfurt.

      Obwohl die europäische Integration mit dem Brexitentscheid des britischen Volkes einen schweren Schlag erhielt, sah sich der Bundesrat nicht zur geringsten Korrektur seiner PNR-Politik der EU gegenüber veranlasst. Das einzige, was ihm zum Brexit einfiel, war, den Abschluss eines bilateralen Handelsabkommen mit den Briten für die Zeit nach ihrem Austritt aud der EU anzustreben. Dass der Brexit eine Chance für die EFTA sein und dass sich das EWR-Thema in einem neuen Licht stellen könnte, wurde verdrängt. In Kapitel 8 wird das kritisiert. Kapitel 9 ist dem vorläufig letzten – und möglicherweise folgenschwersten – Versuch gewidmet, einen PNR zu schaffen. Nach dem Scheitern des «reinen» EuGH-Modells hat die Schweiz im Frühjahr 2018 informell akzepiert, dass Konflikte aus