Das vernetzte Kaiserreich. Jens Jäger
Der Kaiser vertrat das Reich nach außen; er berief Reichstag und Bundesrat ein und hatte das Recht, beiden Häusern die Vertagung einer Sitzung oder die Schließung zu verordnen. Die Auflösung des Reichstages verfügen durfte er indes nur nach Beschluss des Bundesrates. Er berief auch den Reichskanzler und war in der Gesetzgebung die letzte Instanz (er verkündete die Gesetze und sorgte für deren Ausführung).
Der Kaiser war zudem Oberbefehlshaber der Armee und Marine – als solcher ernannte er Admiräle sowie Generäle und hatte Einfluss auf alle Offiziersstellen. Gleiches galt formal für die Reichsbeamten. Art. 68 gab ihm sogar die Befugnis, den Kriegszustand über Teile des Reichs zu verhängen, in denen die öffentliche Sicherheit gefährdet erschien. Ob und inwiefern der Kaiser sich mit dem Kanzler beriet oder eher auf seine eigenen Berater setzte – wie es vor allem Wilhelm II. (1859–1941) tat –, blieb dem Monarchen überlassen.
Da die Verfassung eine Bundesverfassung war, die souveräne Fürsten beschlossen hatten, kam dem Bundesrat eine wichtige Stellung zu. Erstens war er der eigentliche Sitz der Souveränität, denn er war ein Bund gleichgestellter Herrscher. Zweitens hatte er auch das Recht, Gesetze vorzuschlagen, die sogenannte Gesetzesinitiative. Drittens waren alle Gesetze an die Zustimmung des Bundesrats gebunden, und viertens stand dem Bundesrat zu, eine Auflösung des Reichstages anzuregen. Aus Sicht der Verfassungsväter sollte bei ihm also das Schwergewicht der Entscheidungen liegen.
Dagegen war der Reichstag ›nur‹ eine gesetzgebende Versammlung. Er verfügte zwar über das Budgetrecht – allerdings mit weitreichenden Ausnahmen, was das Militär betraf (und das betraf einen großen Teil des Budgets). Ferner war ihm jegliche Kontrolle der Regierung versagt, da der Kanzler, de jure der einzige Minister im Staat, vom Kaiser berufen wurde und keinerlei Bestätigung durch das Parlament bedurfte. Die Leitung der Reichsämter wurde Staatssekretären übertragen, die dem Reichskanzler unterstanden. Nicht Parteien stellten Regierungen, sondern das Parlament wurde mit Reichskanzlern und deren Kabinetten konfrontiert, die wechselnde Mehrheiten suchten, wenn es um die Durchsetzung von Maßnahmen oder Gesetzen ging.
Allerdings wurde der Reichstag in freier, geheimer und allgemeiner Wahl durch alle Männer ab 25 Jahren bestimmt. Die Legislaturperiode war zuerst dreijährig, ab 1888 fünfjährig. Wenngleich das Parlament also durch Kaiser, Bundesrat und Regierung beschränkt war, wuchs ihm über die Gesetzgebungskompetenz doch immer mehr Entscheidungsbefugnis zu, denn zunehmend wurden Bereiche des öffentlichen wie privaten Lebens per Gesetz geregelt. Ebenso wuchs der Finanzbedarf des Reichs stetig, so dass das Parlament immer stärker einbezogen wurde. De facto konnten die Reichskanzler nicht gegen den Reichstag regieren – sie mussten sich um Mehrheiten bemühen und Zugeständnisse an jene Parteien machen, die für die Mehrheiten sorgten. Die wachsende Bedeutung des Parlaments nahmen auch Interessenverbände und Parteien wahr, die sich darauf ausrichteten und sich professionalisierten.
Was zunächst widersprüchlich aussieht, ist das damalige Wahlrecht. Wie kam es – anders als in allen Bundesstaaten (mit Ausnahme Badens) – zu einem allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlrecht aller Männer ab 25 anstelle des preußischen Dreiklassenwahlrechts, das stets für komfortable konservative Mehrheiten im preußischen Landtag sorgte? Das entsprang Bismarcks Kalkül der späten 1860er Jahre. Erstens konnte er so den Eindruck vermeiden, dass er einfach nur preußische Regelungen auf das Kaiserreich ausweite, zweitens war bereits die Verfassung des Norddeutschen Bundes mit diesem Wahlrecht versehen, die die Grundlage der Reichsverfassung bildete. Drittens rechnete er damit, dass die ländlichen, konservativen Wähler die liberalen Städter dominieren würden. Das Parlament, das er ohnehin als zweitrangige Kraft sah, wäre damit eher sein Verbündeter gegen liberale Kräfte als ein Gegner.
Die von Bismarck festgelegte Wahlkreiseinteilung, die bis 1918 bestand, ist ein zusätzlicher Beleg für seine Strategie. So wurden 1871 zunächst 382 Wahlkreise festgelegt (dazu kamen 1873 weitere 15 Wahlkreise für Elsass-Lothringen).15 Die Wahlkreiseinteilung sollte eine Einwohnerschaft von 100 000 pro Wahlkreis spiegeln. Die Daten beruhten aber auf Volkszählungen von 1864, und bis 1918 wurde auf der einmal geographisch festgelegten Einteilung beharrt. Dabei hatte sich die Zahl der Wahlberechtigten in den einzelnen Wahlkreisen stark verändert. Dementsprechend gab es 1912 reichsweit zwölf Wahlkreise mit weniger als 75 000 Einwohnern, der kleinste Wahlkreis war das Fürstentum Schaumburg-Lippe mit nur 46 650 Einwohnern. Dagegen standen aber auch zwölf Wahlkreise mit mehr als 400 000 Einwohnern. Der größte Wahlkreis war Teltow-Beeskow-Storkow-Charlottenburg mit 1 282 000 Einwohnern – da die stark angewachsenen Wahlkreise eher die städtischen waren, wirkte sich diese Entwicklung zum Vorteil der von Bismarck bevorzugten Landbevölkerung aus.
Wie bereits erwähnt blieb die Hälfte der Bevölkerung völlig außen vor: Frauen waren von den Wahlen grundsätzlich ausgeschlossen. Von weitreichender Bedeutung ist ferner die Beschränkung auf Männer ab 25, obwohl die Volljährigkeit mit 21 Jahren erreicht war. Insgesamt waren über den gesamten Zeitraum immer etwa 50 Prozent der männlichen Bevölkerung des Kaiserreichs unter 25 Jahre alt und damit nicht wahlberechtigt. Von den potentiell wahlberechtigten Männern schloss das Wahlrecht außerdem all jene aus, die aktiv im Militär dienten, Strafgefangene waren oder Armenunterstützung empfingen. Entmündigte kamen noch hinzu. Insgesamt waren damit noch einmal 6–11 Prozent der potentiell Wahlberechtigten vom Urnengang ausgeschlossen.
Infolge all dieser Bestimmungen waren nie mehr als knapp 20 Prozent der Bevölkerung des Kaiserreichs wahlberechtigt, und davon gaben bei den ersten Wahlen zum Reichstag 1871 nur 51 Prozent ihre Stimme ab. In Zahlen: Der erste Reichstag war von 3,9 Millionen Männern gewählt worden. Bei einer Gesamtbevölkerung von über 41 Millionen entsprach das lediglich 9,5 Prozent der Bevölkerung. 1912 sah es zwar etwas besser aus: Zu diesem Zeitpunkt waren immerhin 14,4 Millionen Männer wahlberechtigt, und fast 85 Prozent davon gaben auch ihre Stimme ab. Doch bei einer Gesamtbevölkerung von bereits etwa 65 Millionen waren auch das nur knapp 19 Prozent der Einwohner des Kaiserreichs.
Wir sehen also, dass de facto immer nur eine Minderheit wählen durfte – aber diese Minderheit nahm ihr Wahlrecht zunehmend in Anspruch. Das weist auf eine anwachsende Politisierung der Bevölkerung ebenso hin wie darauf, dass das Parlament zunehmend als wichtige Institution geschätzt wurde. Geprägt war diese rudimentäre Demokratisierung aber von einer absoluten Diskriminierung der Frauen sowie vom Ausschluss zahlloser junger, bereits volljähriger Männer.
In den Bundesstaaten bestanden mit Ausnahme Badens und Württembergs (die seit 1869 bzw. 1906 das gleiche Wahlrecht auf Landes- wie auf Reichsebene besaßen) mehrheitlich weit restriktivere Wahlrechtsordnungen. Letztere basierten immer auf Besitz, beziehungsweise Wahlberechtigte mussten einkommens- oder grundsteuerpflichtig sein; sie schlossen also noch größere Teile der männlichen Bevölkerung aus als das Reichstagswahlrecht. Am bekanntesten ist das preußische Dreiklassenwahlrecht, das an Steuerleistungen geknüpft war. Zudem stand jeder »Klasse« die gleiche Anzahl an Wahlmännern zu, die dann erst Abgeordnete bestimmten. Das garantierte im preußischen Landtag eine relativ konstante konservative Mehrheit. Forderungen nach Wahlrechtsreformen standen daher in Preußen, aber auch fast jedem anderen Bundesstaat, dauerhaft auf dem Programm der diskriminierten Gruppen, die dieses Ziel aber nie erreichten. Zwar schaffte beispielsweise Sachsen 1910 das Zensuswahlrecht ab, doch es führte gleichzeitig Zusatzstimmen ein: Neben seiner Grundstimme konnte ein Mann durch Ableistung des einjährigen freiwilligen Wehrdienstes, Besitz und Einkommen sowie bei Überschreitung des 50. Lebensjahrs bis zu vier weitere Stimmen auf sich vereinen.
Ebenso restriktiv, wenn nicht noch eingeschränkter, war das kommunale Wahlrecht. Die Regierungen der Städte wurden ebenfalls nach Zensuswahlrechten bestimmt. Steuerpflicht und Grundbesitz waren bestimmende Faktoren. In Köln16 waren auf diese Weise 1871 gerade einmal 5 Prozent der Stadtbevölkerung wahlberechtigt, einige Jahre später wurde diese Zahl durch etwas gelockerte Kriterien auf etwa 7 Prozent erhöht. Erst 1893 wuchs die Zahl der Wahlberechtigten erneut, und weitere Lockerungen bis 1914 führten dazu, dass schließlich fast 100 000 Kölner Männer wählen durften – aber auch das waren immer noch lediglich 15 Prozent der Bevölkerung, und noch immer wurde in drei Klassen gewählt.17
Dazu kam noch, dass Wahlen nicht unbedingt geheim waren; jeder bekam also mit, wer für wen stimmte. Das hatte viele Gründe. Nicht zuletzt wurden keine Wahlzettel vom Staat gestellt, sondern jede Partei druckte ihre eigenen (mit dem Namen des eigenen Kandidaten