El conflicto del agua. José Esteban Castro
por el agua en perspectiva histórica
Los conflictos urbanos relacionados con las fuentes del agua y los servicios de suministro han sido un hito en la historia de México durante siglos. Sin duda, las características hidrológicas y climáticas del país han desempeñado un papel significativo en esta situación, dado que México se ubica entre los 19 y 31 grados de latitud, una región que concentra los desiertos y zonas áridas más extensos del planeta. No solamente más de la mitad del territorio es árido o semiárido, sino que además dos tercios de las precipitaciones anuales ocurren en la estación de lluvias (de junio a septiembre), el patrón de precipitaciones se caracteriza por una variabilidad interanual muy elevada, y la población ha tendido a establecerse en regiones pobres en agua (Conagua, 2001). Sin embargo, la historia de México sugiere que la aridez, los patrones irregulares de precipitaciones y el incremento de la población no son suficientes para explicar los conflictos por el agua en las áreas urbanas. Además, esa historia proporciona también informaciones importantes para desarrollar una comprensión interdisciplinar del conflicto, que otorgue un lugar central a la interacción entre los factores físico-naturales y los procesos socioeconómicos, políticos y culturales.
En este orden de ideas, la evidencia histórica sugiere que en el periodo precolombino las actividades dirigidas a establecer el control sobre las fuentes de agua disponibles —un factor crucial para la acumulación de poder social y político— atizaron conflictos intensos y recurrentes, especialmente en la cuenca de México (León-Portilla, 1984; Musset, 1991; Palerm, 1990). Desde la época colonial los conflictos por el agua fueron exacerbados por la introducción de actividades que requerían un gran consumo del líquido, y que desencadenaron una mayor demanda del recurso y una competencia creciente por fuentes hídricas escasas. Eso fue particularmente relevante en relación con los usos productivos del agua, tales como en la agricultura de irrigación, el desarrollo de industrias basadas en la energía hidráulica, la minería, la pesca, y también en cuanto al abastecimiento de agua a los asentamientos urbanos (Bakewell, 1984; Brundage, 1972; Florescano, 1984; Gibson, 1964; Musset, 1991). Estos últimos necesitaban agua dulce para sus servicios esenciales, los sistemas de recolección y eliminación de aguas residuales —notoriamente en la Ciudad de México— y sistemas de prevención de inundaciones (Boyer, 1975; Ezcurra et al., 1999; Musset, 1991; Sahab, 1991). En la cuenca de México esto significó también la construcción de “El Desagüe”, un sistema de canales y túneles para drenar de la cuenca las aguas residuales y de inundaciones, iniciado en 1607 y terminado apenas en 1900 (Connolly, 1991; ddf-sos, 1975; Gurría, 1978; Hoberman, 1980; Lemoine, 1978; Musset, 1991). Entre los impactos de esas políticas se cuenta una transformación total de la ecología de la cuenca, con la desecación progresiva del sistema lacustre y el ocaso de la organización social centrada en la convivencia con esas aguas que había caracterizado a los asentamientos precolombinos (Fox, 1965; Gibson, 1964). Este fue un proceso marcado por confrontaciones sociales, no simplemente entre los españoles y los indígenas, sino también entre la Corona española y las autoridades coloniales en México, y entre facciones diferentes dentro de la élite colonial local (Hoberman, 1980; Musset, 1991). Por otra parte, la expansión del control español sobre los recursos naturales, incluyendo el agua, implicó en la práctica una expropiación de derechos de propiedad existentes (p. ej., derechos indígenas sobre la tierra y el agua, pesquerías, etc.) que atizaría luchas recurrentes a lo largo de varios siglos (Chevalier, 1963; Gibson, 1964; Horn, 1997; Meyer, 1984).
Los conflictos por el agua en tiempos precolombinos y coloniales presagiaban los acontecimientos futuros. En este sentido, una vez lograda la independencia de España en 1821, gran parte de los conflictos por el agua de los siglos xix y xx estallaron por asuntos relativos al control del agua para actividades productivas en el contexto de un consumo cada vez mayor en las áreas urbanas en veloz crecimiento. Puntos culminantes de este proceso fueron la masiva concentración de tierra y agua que tuvo lugar durante la segunda parte del siglo xix, y particularmente bajo la dictadura del general Porfirio Díaz (1884-1911), y la Revolución mexicana (1910-1917), que revirtió formalmente esas tendencias al establecer la propiedad pública de la tierra, el agua y otros recursos naturales, en el notable artículo 27 de la Constitución de 1917 (Aboites, 1998; Bazant, 1994; Katz, 1988; Knight, 1990; Kroeber, 1994; Tutino, 1986). Sin embargo, y siempre en relación al control y a la gestión del agua, a pesar del progreso significativo que experimentó el país a partir de la Revolución, el siglo xx continuó marcado por lo que González Casanova denominó las “dinámicas internas de desigualdad” y conflictos sociales, particularmente en relación al acceso a la tierra y el agua (González Casanova, 1965: 87).3 De hecho, el periodo posrevolucionario estuvo marcado de manera señalada por luchas sociales en torno a la implementación de los principios contenidos en el artículo 27, particularmente la redistribución de la tierra y el agua (Bartra, 1978, 1985; García de León, 1985; Gordillo, 1988; Hewitt de Alcántara, 1978; Knight, 1990; Oswald et al., 1986; Tutino, 1986), un problema que sigue estando en la raíz de buena parte de la injusticia social y los disturbios populares del siglo xxi en México. El sector urbano no ha sido una excepción en este proceso, y pese al progreso sustancial en la universalización de los servicios esenciales de agua y saneamiento, el acceso a tales servicios sigue siendo un área principal de conflicto social en el país.
En este sentido, desde la década de 1970 las áreas urbanas de México han experimentado mejoras sustanciales en los niveles de cobertura de tales servicios (Perló, 1989). Según los datos oficiales resumidos en la tabla 1.1, el ritmo de mejora en los niveles de cobertura se ha mantenido desde entonces, a tal grado que entre 1990 y 2005 se ha logrado otorgar cobertura a alrededor del 95% de la población urbana del país.
Tabla 1.1. Evolución de la cobertura del suministro de servicios de agua y saneamiento en las áreas urbanas de México (1990-2005), en porcentajes y cifras
Sin embargo, estas cifras no reflejan el hecho de que la calidad de los servicios y, lo que es más importante, la calidad del agua distribuida para el consumo humano, es sumamente irregular. Por ejemplo, un análisis basado en datos de la Secretaría de Salud sugiere que del agua distribuida para el consumo humano solo el 25% se somete a procesos de purificación adicionales a la simple desinfección con cloro, la cual se considera insuficiente dados los altos niveles de contaminación que afectan a las fuentes hídricas (Jiménez y Torregrosa, 2007). Además, los datos globales de la tabla 1.1 también encubren el hecho de que la calidad de los servicios proporcionados varía considerablemente, tal como lo sugiere, por ejemplo, el que tan solo en la Ciudad de México alrededor de 1.1 millones de personas, o el 14 % de la población, tiene que comprar a expendedores informales agua de dudosa calidad y a altos precios (Jiménez y Torregrosa, 2007). Esas desigualdades en el acceso se reflejan en las cifras oficiales, las cuales muestran que para 2005 algunos estados federales habían alcanzado una cobertura casi total del suministro de agua, como en Colima con un 98.3% de la población atendida, mientras que otros estados, como Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Tabasco y Veracruz, siguen muy rezagados, ya que entre un cuarto y un tercio de su población no tiene acceso a estos servicios. La brecha es aún más grande en lo que concierne a los servicios de saneamiento, pues algunos estados como Colima han logrado un 99.6% de cobertura, mientras que otros como Guerrero (64.6%), Oaxaca (60.8%) y Yucatán (68.3%) siguen padeciendo la falta de inversión para la expansión de esos servicios esenciales (Conagua, 2006).
El acceso desigual al agua y a los servicios de saneamiento ha sido una causa principal de conflictos urbanos en décadas recientes. Sin embargo, hay otras áreas de gestión del agua que han estado de igual modo en el primer plano de las confrontaciones sociales y políticas, incluyendo la competencia por fuentes hídricas escasas y muchas veces en proceso de disminución o el impacto de desastres relacionados con el agua. Tales conflictos han sido motivo de preocupación para el gobierno mexicano desde al menos los años setenta, probablemente como resultado del aparente aumento en la cantidad y gravedad de los incidentes, lo cual puede ser resultado de los procesos acelerados de urbanización y crecimiento demográfico que experimentó el país desde la década