La guerra improvisada. Tony Payan
una etapa de frustración y presionaban al presidente para que hiciera algo” con respecto a la inseguridad que enfrentaban en sus estados.
Ante este nuevo escenario de poder, el mismo crimen organizado se va fragmentando desde 2003. De acuerdo con Andrew Selee, exdirector del Instituto México del Centro Woodrow Wilson, “los grupos delictivos comenzaron a adquirir gran poder contra los gobiernos locales. Otros se dejaron cooptar. Los gobernadores comenzaron a asustarse”. La fragmentación política abona a la fragmentación del crimen organizado. La competencia era ahora de muchos partidos y muchos individuos. En esta misma lógica, los “gobernadores del pri no querían colaborar con un presidente del pan. Pero poco a poco comenzaron a [hacerlo] porque empezaron a percibir que la delincuencia los había rebasado” (Selee).
Entre estos debates sobre la cooperación entre niveles de gobiernos, sobre todo con los gobernadores, es importante resaltar el papel de la Conferencia Nacional de Gobernadores, la Conago, que es un producto del fin del régimen priista. Ante la ausencia del liderazgo del presidente de la República, los gobernadores priistas impulsaron la creación de este organismo con el objeto de coordinar sus acciones hacia los presidentes emanados del pan. Al final, la Conago resultó un instrumento importante para la reconstitución del priismo y para la crítica constante (y efectiva) de la administración de Calderón.
Desde ella se orquestó, por ejemplo, la presión para que el Ejecutivo desplegara cada vez más activos militares y policiacos a las entidades federativas, y en ella se articularon las estrategias para desplazar la responsabilidad por la guerra contra el crimen organizado hacia el gobierno federal y tomar crédito por los operativos exitosos. La Conago al final resultó un importante símbolo de la fragmentación del poder en México, algo que le dificultó a Calderón para hacer labor de convencimiento entre los gobernadores y crear consensos.
Como ya se dijo, Andrew Selee lo vio como algo muy complejo: “Los gobernadores no querían colaborar con el presidente del pan, pero poco a poco comenzaron a [hacerlo] porque… la delincuencia los había rebasado… La estrategia fue dificultada porque los estados no tenían una estrategia clara y consistente en todo el territorio. No siempre estaban claras las reglas de colaboración y de acción para todos los gobernadores y los alcaldes”. Al final la relación federación-estados fue muy compleja y tortuosa durante el calderonismo, y quizás esto contribuyó al caos y hasta a la violencia a partir de una coordinación defectuosa entre niveles de gobierno.
Lo anterior claramente abona a la hipótesis central de este libro: la guerra fue altamente improvisada y no tenía detrás un consenso sobre el carácter y la naturaleza misma del problema, pero tampoco un consenso político entre todos los niveles del gobierno. Debido a esto, la guerra contra la delincuencia, que debió haber sido una meta del Estado mexicano, se politizó, o más bien se partidizó.
El pri vio una enorme oportunidad en el desgaste de Calderón, tanto en su contienda para llegar al poder como en sus propias políticas de seguridad y sus consecuencias. Hay incluso quienes, como Jorge G. Castañeda, argumentaron que los “gobernadores sabotearon al presidente; otros se hicieron tontos”. Y no se puede descartar que otros estaban abiertamente coludidos con el crimen organizado. Castañeda agrega: “Una vez que se empiezan a sentir los efectos de la guerra, sobre todo después de 2008, algunos tuvieron que alinearse con Calderón… Un caso interesante es el de Cárdenas Batel, en Michoacán. [Se dice] que él se lo pidió, pero nadie ha podido encontrar una declaración, documento o entrevista donde se demuestre”. Astorga lo confirma, argumentando que “no es de extrañar que la Conago, cuando empieza todo esto, dice: ‘Apóyame. El discurso de la petición de los gobernadores ahí está’, pero no asumen la corresponsabilidad de las consecuencias… [los gobernadores] piden ayuda, y por tanto tienen responsabilidad por el uso del Ejército en estos temas”.
Guillermo Valdés Castellanos comenta también que los gobernadores sí habían solicitado el apoyo del gobierno federal: “Varios gobernadores sentían que se estaba desbordando la violencia y hacen diagnósticos y una serie de propuestas para enfrentar el narcotráfico. Lo discuten con Felipe Calderón y sale una serie de acuerdos, pero la petición original fue de Lázaro Cárdenas”. Nuestra entrevista con Cárdenas Batel apoya la versión de que fue él quien primero pidió ayuda a Calderón.
Pero la relación entre el gobierno federal y los estados era demasiado compleja, y sin duda esto tuvo impacto en lo que sucedió durante todo el sexenio. Algunos entrevistados acusaron de grave el esquema de no cooperación y culpabilidad mutua entre los dos niveles de gobierno. El profesor investigador de El Colegio de México Sergio Aguayo también argumentó que un grave problema fue la “no colaboración de los gobernadores”. De hecho, ante el nuevo contexto democrático, los gobernadores habían adquirido enorme poder en sus estados y fueron importantes contrapesos de cara al gobierno federal. Así pues, aunque la descentralización del poder pudiera ser algo deseable, en general, sin un nuevo pacto federal, el ambiente político se había deteriorado, en parte por la fragmentación política y en parte por los resultados de una elección tan controvertida, de tal manera que la colaboración entre los niveles de gobierno se dificultó y se puede argumentar que el presidente Calderón se encontró con un federalismo disfuncional desde el principio. Esto no pudo más que complicar la articulación de una estrategia de Estado. Por esto hubo entrevistados que advirtieron que el problema de las relaciones federación-estados ya arrastraba muchos problemas que interfirieron con los propósitos de Calderón.
Ahora bien, Carrillo Olea, por su parte, dice que: “Si la disciplina se rompió, fue con Fox. Zedillo era todavía autoritario, centralizador y capaz de castigar. Con Fox viene el boom petrolero y sobraba dinero, y lo empezaron a jorobar con las participaciones del excedente petrolero… No es una visión de Estado distribuir el excedente petrolero entre todos los estados. Esto causó una corrupción enorme… pero a Fox nunca le interesó entender qué estaba pasando… el panorama entre el gobierno federal y los estados era caótico… Esto significa que la democratización sí constituyó un panorama de gobernabilidad y de control muy complicado”.
De manera interesante, hay quienes argumentan que la situación con los gobernadores era la peor en la historia del país. Eric Olson indica, por ejemplo, que una vez que Calderón hizo una revisión muy fría de los gobernadores, “había probablemente cinco gobernadores cooperando con los cárteles y siendo pagados por ellos”. Dijo también que otros estaban ya dispuestos a negociar con ellos. No sabían qué hacer. Y afirmó que había otro grupo que sí quería hacer algo, pero que no tenía los recursos y le pidió ayuda al gobierno federal.
Así pues, desde la perspectiva de los gobernadores, no había uno sino varios acercamientos. Olson agrega que “algunos gobernadores del pri trabajaban contra el gobierno federal. García Luna decía que los delitos eran noventa y cinco por ciento del fuero común y los gobernadores decían que no, que eran del fuero federal. Al final, nadie quería la responsabilidad. El Sistema Nacional de Seguridad Pública (snsp), que se suponía que debía coordinar todo esto… era disfuncional… no coordinaba nada”. En parte Calderón llegó bajo estas condiciones políticas, que sólo se exacerbaron una vez que él asumió el poder.
De igual manera, no había consenso dentro del propio gobierno federal. Calderón nunca tuvo una mayoría en el Poder Legislativo. “El Legislativo estuvo paralizado. Cada partido tenía treinta y tres por ciento del Congreso… No había experiencia de cómo negociar. Había experiencia de cómo imponer, pero no de cómo negociar”. Salinas fue el último que logró “retener muchas de las atribuciones metaconstitucionales del presidente” (Astorga).
Desde 2006, sin embargo, el pri había apoyado el triunfo de Felipe Calderón para preparar su retorno al poder. “Hay trabajos de cómo estaban conformadas las principales comisiones del Congreso y en manos de quiénes estaban. Muchas comisiones estaban prácticamente todas en manos de gente del pri y gente de Peña Nieto. Estaban preparando el terreno… En el pri estaba de dirigente Beatriz Paredes. Lo primero que [ella] hace, antes de que les avienten la pelota, es enfocar la responsabilidad en el gobierno federal. El pri fue muy eficaz en dominar el panorama mediático y enfocar la responsabilidad en Calderón” (Astorga). Otros dijeron abiertamente que “el pri lo chamaqueó” (Aguilar).
Todo esto sugiere,