Теория и практика местного самоуправления. М. В. Афонин
суду и подвластности своей администрации, обеспечения свободы общинного самоуправления от вмешательства со стороны центральных властей. С середины XIX столетия в Европе управление на местах стало именоваться «местным самоуправлением», что отражало известные реалии того времени8.
Согласно правовой доктрине того времени, местные представительные органы являлись «как бы четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах»9. Однако анализ современной научной литературы свидетельствует, что в странах, где представительные органы местного самоуправления занимают достаточно сильные и автономные позиции в государственном механизме, местное управление трактуется в качестве четвертой власти10.
В результате расширения социальных функций государства, а также развития централистских тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения компетенции муниципальных советов и центральной администрации, происходила трансформация «классических принципов связей муниципалитетов с другими частями государственного аппарата», местное самоуправление постепенно трансформировалось в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики»11.
С развитием «государства всеобщего благоденствия» наблюдается его двойственное влияние на механизмы деятельности местных (прежде всего, исполнительных) учреждений. Так, с одной стороны, возросла роль региональных, муниципальных, общинных органов в реализации государственной политики на местах (в основном в предоставлении различных услуг населению), что, в свою очередь, обусловило заинтересованность государства в эффективном функционировании местного управления и самоуправления, повысив, тем самым, «влияние местных органов власти на политический процесс в целом»12. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, следствием чего явилась потеря ими своей самостоятельности и автономии, а в ряде случаев – их огосударствление. Такая ситуация заставила центральные власти искать новые пути воздействия на местные органы управления (самоуправления) с целью решения общегосударственных задач13.
Местное управление и местное самоуправление, обладающие известной самостоятельностью, составляют достаточно специфичную часть публичной власти. Это объясняется тем, что органы местного самоуправления представляют собой «практически единственный центр власти вне рамок национального парламента, обладающий легитимностью, базирующийся на выборах и народном волеизъявлении»14. Однако такая самостоятельность несколько отличается от автономии главным образом тем, что местные представительные органы обладают, как
См.: Еремян В. В. Указ. соч. С. 48.
См.: Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 102.
См., например: Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998. С. 11–18.
Цит. по: Барабашев Г. В. Указ. соч.С. 103–104; Еремян В. В. Указ. соч. С. 48.
Цит. по: Еремян В. В. Указ. соч. С. 49.
См.: Черкасов А. И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели // Сравнительное конституционное право. М.: Манускрипт, 1996. С. 673.
Цит. по: Dunkan S., Goodwin М. The Local State and Uneven Development: Behind the Local Government Crisis. Cambrige, 1988. P. 12.