Теория и практика местного самоуправления. М. В. Афонин
права. Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью»32.
Однако в чистом виде эти формы управления практически не встречаются. Обычно под местным самоуправлением понимают некоторое сочетание обеих форм, при котором избираемость должностных лиц населением сочетается с определенным контролем со стороны центральной государственной власти, а независимость местного самоуправления имеет строго ограниченные рамки.
Следовательно, местное самоуправление, в сущности, является локальным управленческим процессом, который базируется на принципах представительства и профессионального управления.
Необходимо отметить, что термин «местное управление», как правило, не применяется к региональному управлению государств, территория которых состоит из автономных образований, имеющих право принимать законы по вопросам, закрепленным за ними национальной конституцией. В научной литературе такие государства иногда определяются как «регионалистские» и рассматриваются в качестве своеобразной промежуточной формы между унитарным и федеративным государством33.
Относительно характеристики местного самоуправления необходимо отметить, что взгляды исследователей на сущность данного института варьируются в зависимости от приверженности их к различным концепциям, в основе которых лежит соотношение государственной и муниципальной (местной) властей, сочетание государственного управления и самоуправления. Отнесение местного самоуправления к той или иной концепции зависит от того, является ли оно самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления или же оно является продолжением государственного управления на местах34.
В свою очередь, на основе концепций местного самоуправления в научной литературе различаются три его основные модели (системы)35, в основном соответствующие правовым системам (семьям) современности: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и смешанная (гибридная). Однако достаточное длительное существование особого политического и общественного уклада во многих государствах Восточной Европы и Азии позволяет говорить о существовании четвертой модели организации местной власти – так называемой советской, или советов.
Указанные модели базируются, прежде всего, на тех принципах, которые лежат в основе взаимоотношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими органами власти.
Так, в рамках англосаксонской модели местного управления, распространенной в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Чехии, Словакии и других государствах с аналогичными правовыми культурами, местные представительные органы являются исключительно выборными и «формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует»36. Также для данной модели характерно
Цит. по: Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под ред. В. О. Лучина, Г. А. Василевича, А. С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2001. С. 329.
См.: Черкасов А. И. Государственная власть и местное самоуправление в России. С. 161.
См.: Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения… Указ. соч. С. 41.
Правда, некоторые авторы различают три (например, В. Е. Чиркин, добавляя иберийскую модель местного управления. См.: Чиркин В. Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. № 8. С. 96–102; Н. А. Емельянов и Н. В. Шумянкова, так же как В. Г. Игнатов и В. И. Бутов, в качестве третьей модели видят так называемую «советскую» модель местного управления. См., например: Емельянов Н. А. Местное самоуправление: международный опыт. Тула, 1996. С. 10; Шумянкова Н. В. Муниципальное управление. М.: Экзамен, 2004. С. 68–71; Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учеб. пособие. М.: ИКЦ «МарТ», 2005. С. 10–13; В. И. Червонюк выделяет англосаксонскую, французскую и германскую модели местного управления. См. подробнее: Червонюк В. И. Конституционное право России: учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 388, Иванец Г. И., Калинский И. В., Червонюк В. И. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / под ред. В. И. Червонюка. М.: Юридическая литература, 2002. С. 326) или четыре основные модели местного управления (например, Р. Драго. Он выделяет следующие модели (типы) местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализацию и централизацию. См. подробнее: Драго Р. Административная наука. М., 1994. С. 112. Авторы учебника «Муниципальное право России» различают четыре модели местного управления – англосаксонскую, континентальную, иберийскую и советы. См. подробнее: Муниципальное право России: учебник для вузов / под ред. А. С. Прудникова, A. M. Никитина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 280–282. А. С. Автономов, В. А. Савицкий и А. И. Черкасов выделяют англосаксонскую, континентальную, смешанные (гибридные) и «советскую» модели местного управления. См.: Автономов А. С, Сивицкий В. А., Черкасов А. И. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / под ред. А. С. Автономова. М.: Юриспруденция, 2003. С. 241–243).
Однако существуют и другие основания классификации моделей местного управления. Так, A. M. Осавелюк в зависимости от правового статуса местных органов власти различает унифицированные и неунифицированные системы местного управления. Для первой, по его мнению, характерна единая система управления на местах, а однопорядковые органы обладают одинаковым статусом. К странам, приверженным этой модели, A. M. Осавелюк относит Италию, Францию, Бельгию. При неунифицированной системе местного управления (Великобритания, США, Канада, Греция, Испания, Германия) однопорядковые органы обладают, по его мнению, правовым статусом в зависимости от того, расположены они в городской или сельской местности и т. д. «Их полицентризм означает наличие в каждой системе крупных подсистем с собственными центрами регулирования и контроля муниципальной деятельности, занимающими промежуточное положение между общегосударственными органами, значительную видовую дифференциацию муниципальных органов и многоступенчатость их расположения; наконец, существование прямых административных отношений этих органов, независимо от вида и ступени, с соответствующими правительственными учреждениями в сочетании с отдельными элементами соподчинения между муниципалитетами различных ступеней». Цит. по: Осавелюк A. M. Зарубежный федерализм: Организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996. С. 167–168.
Представляет определенный интерес классификация систем местного управления применительно к западноевропейским унитарным государствам, предложенная английскими исследователями Э. Пейджем и М. Голдсмитом. По их мнению, существуют англосаксонская, континентальная и саксонская подсистемы местного самоуправления, которые, в свою очередь, относятся либо к интегрированным, либо к неинтегрированным системам местного управления. Так, в интегрированных системах местные структуры адаптированы к предполагаемому оптимальному размеру субъекта управления с целью эффективного предоставления управленческих услуг (англосаксонская, скандинавская системы). В неинтегрированных моделях местная автономия и сеть структур, обеспечивающих предоставление управленческих услуг, разделены. В последнем случае существуют многочисленные мелкие структуры местного самоуправления – вплоть до наличия собственного муниципалитета в каждом населенном пункте – и общие функции выполняются при содействии интегративных интересов (континентальная система). // См. подробнее: Page Е. С., Goldsmith M. J. Central and Local Government Relations: A Comparative Analyses of West European Unitary States. London, 1987. P. 17–23. Данный принцип категоризации, по мнению Р. Е. Пашяна и Ю. В. Ставропольского, вполне применим к переходным системам восточноевропейских стран. См.: Пашян Р. Е., Ставропольский Ю. В. Десятилетие реформирования местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе: Сравнительный анализ // Теория и практика местного самоуправления: материалы Международного симпозиума, 15– 16 ноября 2000 г. Саратов, 2001. С.13.