Теория и практика местного самоуправления. М. В. Афонин
в западноевропейских конституциях и правовой литературе представительные органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат чаще всего не именуются государственными, но лишь на том основании, что их относят к числу административных органов (государственными же называют только центральные органы государства, а в федерациях также высшие органы субъектов Федерации). Очевидно, что приведенная терминология предполагает отсутствие у местного самоуправления и его органов политических функций (и законодательной компетенции). Об общественной же, негосударственной, природе соответствующих органов речи нет.
Таким образом, англосаксонская модель местного (муниципального) управления представляет собой предельную форму децентрализации государственной власти, в структуру которой входят органы местного самоуправления, основанную на передаче значительных полномочий публичному территориальному коллективу.
По мнению М. А. Кулушевой, в настоящее время на практике «полное самоуправление в определенной степени ущемляется, и англосаксонская модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы»46.
В отличие от англосаксонской модели для государств континентальной системы муниципального управления (ряд государств континентальной Европы и Ближнего Востока) характерно сочетание прямого государственного управления (государственной администрации) на местах, осуществляемого назначаемыми правительством полномочными представителями, и местного самоуправления, а также определенное подчинение нижестоящих звеньев вышестоящим. Особенностью указанной модели местного управления также является наличие надзора (контроля) за деятельностью местных представительных органов со стороны представителей центральной государственной администрации (префектов, комиссаров, управляющих и др.), осуществляемого специальными агентами, действующими в отдельных административно-территориальные единицах. Вместе с тем рассматриваемая модель может характеризоваться участием местных органов в осуществлении власти на национальном уровне.
Здесь имеет место известная иерархическая соподчиненность звеньев территориального управления, что служит, на наш взгляд, специфическим отличием именно континентальной модели устройства муниципальной власти. В итоге складывается некая пирамидальная система властных отношений между территориальными единицами разных уровней, в которой особое значение приобретает деятельность агентов правительства на местах, доводящих до отдельных регионов директивы и решения последнего47.
При этом прямое государственное управление на местах может затрагивать либо только уровень региональной администрации (как, например, губернаторы в областях Швеции и провинциях Испании, префекты в префектурах Греции и т. д.), либо пронизывать все звенья системы административно-территориального
Цит. по: Кулушева М. А. Сравнительный анализ организационноправовых основ местного самоуправления в России и за рубежом // Теория и практика местного самоуправления: материалы Межд. Симпозиума, 15–16 ноября 2000 г. Саратов, 2001. С. 5.
В Италии, к примеру, это выражается, в частности, в наличии у правительственного комиссара, назначаемого в ту или иную область, конституционных полномочий административного контроля за законностью правовых актов, принимаемых областным советом, и в возможностях аналогичного надзора за действиями муниципальных органов нижестоящих звеньев – провинций, коммун и т. д. См.: Италия: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1988. С. 130; Современные зарубежные конституции. М.: МЮИ, 1992. С.132–133.