Teoría y práctica de la descentralización fiscal. Leonardo Letelier Saavedra
una estructura de gobierno fiscalmente descentralizada puede generar mejoras significativas en el bienestar, tomaremos como referente aquellas presentadas por Weingast (2009). Estas son:
1. La estructura del gobierno debe tener “jerarquía”, lo cual debe quedar establecido en un claro delineamiento de las competencias de cada nivel de gobierno. Nótese que de no mediar esta condición, no habrá responsabilidades bien establecidas, lo cual puede generar severos desincentivos a la buena gestión, inducidos por la incierta apropiación de los beneficios políticos derivados del buen gobierno.
2. Los gobiernos subnacionales deben tener autonomía en la provisión de bienes públicos locales y en la regulación de la economía bajo su jurisdicción. Debe entenderse que sin esta autonomía, el gobierno subnacional en cuestión no podrá ser evaluado políticamente por los electores, perdiéndose así el beneficio de rendición de cuentas derivado de la descentralización.
3. No obstante la descentralización, el territorio nacional debe constituirse en un mercado común, sin barreras a la movilidad de personas y del capital. De lo anterior se sigue que la mayor autonomía de los gobiernos subnacionales no debe poner en juego la integración económica del territorio nacional.
4. Todos los niveles de gobierno, y en particular el nivel subnacional, deben enfrentar una “restricción presupuestaria dura” (Cap. 1). Ello implica que el nivel central de gobierno no puede ser considerado –ni explícita ni implícitamente– como una garantía oficial a favor de aquellas jurisdicciones financieramente insolventes.
5. La asignación de las competencias de cada nivel de gobierno debe ser “institucionalizada”. Esto debe entenderse como la necesidad de contar con reglas explícitas que delimiten los derechos y deberes de cada nivel de gobierno.
Se desprende de la enumeración anterior que no toda forma de descentralización es necesariamente exitosa, lo cual depende de diversos factores. El grueso de la literatura de la llamada de Segunda Generación ha puesto de relieve la importancia de los llamados “factores institucionales” como determinantes en el resultado, destacando el propio diseño e implementación de las normas escritas (instituciones) que definen la asignación de competencias. Los canales específicos a través de los cuales dichas instituciones producen los incentivos requeridos para que la descentralización genere beneficios visibles son múltiples y difíciles de identificar. Basta solo pensar en las numerosas dimensiones específicas de cada distinta función del Estado, para tener una idea de las dificultades prácticas de traducir las cinco condiciones mencionadas en normas concretas.
2.3.2. Modelística de Segunda Generación
La propia literatura teórica sobre el tema ha consagrado la idea de que en el fondo del debate subyace el mecanismo de elección de autoridades en cada nivel de gobierno. La comparación entre el proceso de optimización del gobierno bajo un escenario centralizado, versus uno descentralizado, permite emitir conclusiones acerca de la matriz de probables resultados en cada uno de los casos. Se presentan a continuación dos estrategias alternativas de modelación que basan su argumentación en la dinámica de las decisiones colectivas, ya sea que estén enmarcadas en el proceso legislativo o en la elección de autoridades.
La modelación del proceso legislativo
En el caso de que no sea el gobierno en ejercicio, sino el propio parlamento el que decide respecto de los proyectos a ejecutar, también es posible demostrar un posible sesgo no deseable de la centralización. El modelo de Baron y Ferejohn (1989) presenta este caso, el cual es sintetizado por Lockwood (2006). En el contexto de tres jurisdicciones (i = 1,2,3), cada una de las cuales posee un representante en el parlamento, debe decidirse cuál de los tres proyectos –uno por cada jurisdicción–será finalmente realizado. El problema de la centralización radica en que si bien cada proyecto (θi) es de beneficio de la jurisdicción correspondiente (no hay externalidades), el costo (ci) debe distribuirse por igual entre las tres jurisdicciones. Cada proyecto generará un beneficio de giθi bruto dentro del gobierno subnacional i. Sin embargo, el beneficio neto para esta misma jurisdicción (después de impuestos) será:
Dado que, bajo un esquema centralizado, los representantes de las tres regiones deben formar una coalición para tener mayoría en el parlamento, al menos deberá haber dos de los tres proyectos que se ejecuten. La aceptación de tales dos proyectos por la mayoría (al menos dos jurisdicciones) debe pues contrastarse con el statu quo, en el cual gi = 0, ∀i. El supuesto clave que conduce a una solución Pareto inferior bajo centralización es que uno de los tres proyectos tiene un beneficio neto superior a los otros dos si este se ejecuta bajo un esquema descentralizado, en el cual los costos son de exclusiva responsabilidad de la región beneficiaria. No obstante lo anterior, los costos del proyecto más rentable son también los mayores de entre las tres opciones. Si esta es la región i = 3, ello implica que θ3–C3 > θi – Ci ∀i.
Dado que en un escenario centralizado los costos serán compartidos entre las tres regiones, el modelo concluye que las alianzas electorales para aprobar los proyectos en el parlamento favorecerán los proyectos de menor costo, produciéndose un sesgo en contra de la aprobación de aquellos proyectos más caros. En este escenario la región 3 tendrá dificultades para hacer alianzas con las regiones 1 y 2, pues la distribución de los costos totales entre las tres regiones hará que, con una alta probabilidad, el beneficio de cada región sea menor al costo promedio (θi < [(ci+c3)/3], i=1,2). Por el contrario, las regiones 1 y 2 sí podrán generar alianzas entre ellas, toda vez que los promedios serán –muy probablemente– menores (θi >[(c1+c2)/3]). En suma, la centralización de costos produce un sesgo hacia la aprobación de proyectos menos costosos, los cuales no son necesariamente los más rentables.
Dos extensiones de este modelo merecen ser especialmente mencionadas. La primera consiste en incorporar externalidades entre jurisdicciones. El resultado estándar basado en el teorema de la descentralización permite inferir que habrá un nivel crítico de externalidades entre jurisdicciones, luego del cual la solución centralizada será necesariamente mejor. Sin embargo Lockwood (2002) demuestra que esta relación no es monotónica, toda vez que el resultado dependerá de la distribución de tales externalidades entre los proyectos alternativos, y de los costos y preferencias específicas de cada jurisdicción. La segunda extensión resulta de preguntarse cuál será el resultado bajo un esquema centralizado en el evento de que cada jurisdicción elija un delegado que represente al VM respectivo (Besley y Coate, 2003). Dado que los costos de cada proyecto serán compartidos por todas las jurisdicciones, el VM subnacional tendrá incentivos para elegir un delegado cuyas preferencias por el proyecto que debe defender en el parlamento sean aún más intensas que las del propio VM a favor de aprobar el proyecto de su jurisdicción. Esto será conducente a un proceso legislativo cooperativo, en el cual el resultado en términos de gi no será socialmente óptimo.
Un argumento interesante en esta lógica es el aporte de Rubinchik-Pessach (2005). Dicho modelo sostiene que la jerarquización en la estructura de gobierno resultante de la incorporación de un nivel de gobierno inferior al nivel central permite articular un sistema legislativo que distingue entre tres tipos de proyectos. Por una parte, estarán aquellos que son aprobados, y por lo tanto también financiados, por el conjunto de las jurisdicciones. Este proceso centralizado es sin embargo compatible con la implementación de un segundo tipo de proyectos, que si bien no son aprobados centralizadamente, sí lo son por parte de una jurisdicción subnacional específica. Bajo ciertas condiciones, este segundo nivel de aprobación, el cual supone que la propia jurisdicción que lo aprueba asume todos los costos del caso, genera un resultado Pareto superior respecto de la solución centralizada en el marco de una única jerarquía de gobierno. Por cierto, aquellos proyectos no aprobados por ninguna de las dos instancias mencionadas serían socialmente no deseables. En suma, incluso en ausencia de las conocidas ventajas de información asociadas con la descentralización, la incorporación de un nivel descentralizado de gobierno en el proceso legislativo permite cierto grado de especialización en la aprobación de proyectos y la consiguiente ejecución de proyectos socialmente rentables no aprobados en un proceso centralizado.
El problema de la rendición de cuentas
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