Teoría y práctica de la descentralización fiscal. Leonardo Letelier Saavedra
de dichos papeles, y/o una tasa de interés más alta para el acceso al crédito (ver cap. 6). Lo anterior supone que tanto los estados (provincias) como los gobiernos locales estarán sometidos a una disciplina de mercado en el manejo de sus finanzas, hecho que los fuerza a mantener un comportamiento responsable en materia de gasto (McKinnon, 1997).
Si bien este argumento, conocido en la literatura como “la restricción presupuestaria dura”, descansa en la experiencia del federalismo fiscal norteamericano, es evidente que no todas las naciones federales poseen igual desempeño en lo que a disciplina fiscal se refiere. La clave parece estar en el diseño de sus instituciones, y en la capacidad del estado de hacerlas cumplir. Al fin de cuentas, la validación de la política monetaria ante situaciones de exceso de demanda a nivel agregado, o la acción del gobierno central como garante de las finanzas subnacionales, constituyen incentivos evidentes al exceso de gasto y al sobreendeudamiento.
1.3. LOS POTENCIALES EFECTOS NEGATIVOS DE LA descentralización
1.3.1. Límites de la analogía entre el mercado y la descentralización
Un primer e importante conjunto de críticas dice relación con las debilidades inherentes a la DF entendida en la óptica del modelo de Tiebout, y más genéricamente, con la visión de que la interacción entre jurisdicciones independientes puede racionalizarse en el mismo contexto analítico de un mercado competitivo. Aunque el modelo referido ha sido el blanco de un extenso debate teórico en torno a las condiciones óptimas subyacentes, a continuación se mencionan los tres puntos de mayor alcance práctico sobre la materia.
El problema de la información
La primera limitación dice relación con lo que podríamos llamar “el problema de la información”. De la misma forma que en un mercado de bienes privados, la factibilidad de que la descentralización genere beneficios derivados de la competencia entre jurisdicciones exige identificar los canales a través de los cuales se disemina la información relevante entre los residentes efectivos y potenciales para los efectos de penalizar a los competidores (jurisdicciones) menos eficientes y premiar a los más eficientes. Si tal información no estuviese disponible, el mecanismo de competencia entre jurisdicciones jerárquicamente equivalentes estaría sujeto a una “falla”, que pondría en juego las conclusiones de Tiebout. Una salida al problema consiste en suponer que la oposición política al gobierno en ejercicio y/o los medios de comunicación son capaces de generar y proveer información igualmente oportuna y precisa en torno al desempeño de todos los niveles de gobierno. Alternativamente, puede también suponerse que en un contexto de múltiples gobiernos locales y estaduales (provinciales), la existencia de una jurisdicción de referencia –o “benchmark”– con la cual los residentes puedan comparar el desempeño de su propia comunidad constituye una solución posible a esta aparente dificultad teórica (Salmon, 1987). En esta lógica, incluso en el evento de que los residentes no dispongan de la capacidad de informarse sobre los costos y los beneficios de vivir en cada distinta comunidad a la cual puedan migrar, ellos sí tendrán un modelo de referencia considerado como óptimo en el contexto de la realidad nacional.
La factibilidad de ejercer el voto con el pie
Aun si el problema de la información no fuese relevante, una segunda dificultad de la analogía referida dice relación con la factibilidad práctica de “elegir” una jurisdicción en base a los méritos de una buena relación precio (impuestos locales) versus calidad de los servicios públicos. Un problema clave en este debate es el hecho de si la migración de individuos entre jurisdicciones es realmente sensible a los beneficios netos implícitos en la combinación de bienes, servicios e impuestos locales ofrecidos por cada jurisdicción, o si tales decisiones son más bien fruto de factores familiares y culturales ajenos al potencial aprovechamiento de servicios públicos locales eficientes y de bajo costo (Donahue, 1997). Incluso si convenimos en la hipótesis de que tal movilidad es baja, se puede argumentar que aquello realmente valorado por los contribuyentes es el beneficio neto de vivir en una determinada jurisdicción. Si este fuera el caso, todos los beneficios y costos, incluidas las dificultades de adaptación propias de la migración, serán integralmente evaluados por quienes consideran la posibilidad de ejercer su voto con el pie. En la medida que los individuos atribuyan algún valor al buen funcionamiento de la jurisdicción en la cual residen, este mecanismo continuará siendo un incentivo para que los niveles descentralizados de gobierno operen eficientemente. Cabe señalar, sin embargo, que la ausencia de movilidad no anula los beneficios de la descentralización. Tal como Oates (2008) lo señala explícitamente, la sola posibilidad de que la descentralización permita ajustar las decisiones de gasto público en función de las demandas locales, constituye un beneficio independiente de aquel potencialmente alcanzable por la vía del voto con el pie.
Bajo el supuesto de que individuos con ingresos y preferencias heterogéneas tenderán naturalmente a agruparse en “clubes” o comunidades de residentes con características similares, las cuales operan como las firmas individuales en una industria competitiva, dos problemas básicos podrían enfrentarse. El primero es que lo anterior requiere la libre entrada de nuevas comunidades sin obstáculo alguno, de igual forma que las firmas ingresan y se retiran de una industria competitiva de bienes privados. Dicha condición podría no ser factible aun en países en que las normas legales vigentes son más permisivas en este aspecto. La creación de nuevas comunidades constituye usualmente un proceso más lento y difícil que la mera creación de nuevas firmas productoras de bienes privados. Sin embargo, aun si este no fuera el caso, nos enfrentaremos a un segundo obstáculo, el cual es inherente a la creación de muchas firmas. En un mundo de numerosos individuos con preferencias y características diversas, probablemente habrá grupos que no obstante su tendencia a juntarse en comunidades que se ajusten a su particular perfil de ingresos y preferencias, no llegarán a ser suficientemente numerosos como para residir en un gobierno local que pueda operar a una escala de planta eficiente. Esto es, si convenimos en que dicha eficiencia se logra cuando alcanzamos el menor costo medio por unidad producida, podría haber gobiernos locales cuyo número de residentes sea tan limitado que no permita alcanzar dicho óptimo. La inviabilidad económica de comunidades pequeñas hará que la acción del mercado sea conducente a la integración de grupos no idénticos pero similares de individuos en la misma comunidad. Esta solución nos alejará del modelo de “club” presentado en el capítulo 7, e implicará una cierta pérdida de bienestar respecto del resultado teórico de Tiebout. La factibilidad de alcanzar el óptimo definido por Tiebout dependerá por lo tanto del número de residentes con características similares susceptible de agruparse y del espectro de grupos de individuos diferentes que habiten en el territorio. A mayor diversidad de preferencias y de ingresos entre residentes, mayor será el número necesario de comunidades independientes para dar cabida a dicha diversidad.
Las externalidades entre jurisdicciones
Pero incluso si estas contraindicaciones a la DF fueran obviadas, aún persiste el hecho de que el modelo de Tiebout desconoce la posible existencia de externalidades entre jurisdicciones (ver Cap. 2). Estas pueden entorpecer severamente el funcionamiento eficiente de localidades fiscalmente independientes, llevando a una solución no cooperativa, inferior al resultado alcanzable en el marco de una decisión común centralmente adoptada.
Podemos ilustrar el problema usando como ejemplo la provisión de servicios de “parques y jardines” por parte de una jurisdicción específica. La Figura 1.1 muestra dos funciones de demanda. Una que llamaremos Beneficio Marginal Privado del parque, resultante de la utilidad generada por el servicio a los residentes locales. La otra será la función de Beneficio Marginal Social, la cual contiene la externalidad o efecto externo en beneficio de residentes ajenos a la jurisdicción proveedora de este servicio. La diferencia vertical entre ambas funciones es la magnitud de la externalidad referida. El equilibrio descentralizado será el punto GA del gráfico, puesto que nuestro gobierno local solo internalizará el efecto sobre sus propios residentes. La solución socialmente óptima será sin embargo GB, punto en el cual se igualan el costo y el beneficio marginal social.
Una faceta importante de este problema se refiere a sus alcances sobre la recaudación tributaria (ver Cap. 4). Dado que los contribuyentes pueden