Teoría y práctica de la descentralización fiscal. Leonardo Letelier Saavedra
que permiten ilustrar este punto. En esencia, puede decirse que la existencia de organismos internacionales destinados a preservar la paz, promover el comercio y el desarrollo de las naciones, coordinar esfuerzos para la conservación del medio ambiente, garantizar la fluidez del sistema de pagos internacional, etc., son todas formas de centralización de ciertas políticas nacionales cuyo efecto no agota su impacto al interior del territorio definido como Estado Nación. Por ejemplo, el deterioro ambiental provocado por el uso de formas de energía o productos químicos dañinos para la calidad del aire no solo compromete el bienestar de aquel país específico en que dicha contaminación se origina, sino que produce un efecto negativo sobre todo el planeta. La preservación de la paz mundial tiene implicancias positivas que sin duda exceden el bienestar de las naciones involucradas, no solo por las consecuencias económicas de un conflicto, sino también por el costo en vidas humanas y su efecto negativo en la opinión pública mundial. La irresponsabilidad fiscal de un miembro de una federación puede poner en peligro la supervivencia de políticas comunes en la esfera monetaria y/o comercial en el conjunto de los estados (naciones) que la integran.
Cualquier instancia de coordinación que tenga por objetivo internalizar el efecto de tales decisiones en el marco de un organismo único –ya sea nacional o supranacional– constituye en todos estos casos un reconocimiento implícito al hecho de que la acción descentralizada de cada país actuando independientemente conducirá a un resultado subóptimo desde el punto de vista internacional. La coordinación mencionada, y la consecuente renuncia a la descentralización en su versión pura, es usualmente impugnada sobre la base de dos argumentos básicos. El primero es que, de no mediar costos implícitos en tal coordinación, el acuerdo entre gobiernos subnacionales puede alcanzarse espontáneamente. Ello es la esencia del llamado “Teorema de Coase”. No sería por tanto necesario forzar la centralización más allá de los límites expresados en forma espontánea por quienes están directamente involucrados en el problema. El segundo argumento es que la centralización también tiene costos, los cuales se expresan en mayor burocracia, un mayor peligro de un Estado que tendrá más poder para expropiar a los contribuyentes, y menor libertad para que los gobiernos subnacionales puedan decidir autónomamente sobre temas de su competencia.
Hemos dicho que uno de los aspectos críticos del teorema de la DF es la existencia de efectos externos en las políticas ejecutadas y financiadas descentralizadamente. Si bien algunos servicios tales como el alumbrado público, la recolección de basura y otros semejantes son de beneficio casi exclusivo de los residentes de aquella jurisdicción que los provee, este no es necesariamente el caso de diversas políticas de carácter social, incluyendo en esta categoría los programas de empleo o los servicios de educación y salud, entre otros. Supondremos que para descubrir las preferencias colectivas debemos recurrir a un proceso de elecciones mediante el cual el VM decidirá entre las opciones disponibles aquella que lo representa mejor. Este proceso se desarrolla dentro de un área metropolitana, en la cual coexisten dos comunidades diferentes (A y B). Un proceso eleccionario (votación) permitirá revelar las preferencias colectivas sobre la demanda del bien público (G), la cual puede realizarse bajo dos escenarios alternativos. Uno es que cada jurisdicción en forma independiente y descentralizada elija sus autoridades y administre sus propios recursos de acuerdo al mandato del VM local. La segunda alternativa es que los gobiernos locales independientes se agrupen en una instancia centralizada llamada “gobierno metropolitano” (GM), el cual elegirá una autoridad común. Si cada comunidad decide en forma independiente sobre el gasto local, el resultado es aquel definido por la demanda privada de cada jurisdicción. Por su parte, si el GM es quien decide, este lo hará en función del VM metropolitano, cuyas preferencias pueden diferir sustancialmente de aquellas específicas de cada comunidad por separado.
El problema en cuestión puede ilustrarse con la Figura 2.1. En ella se presenta la potencial dificultad en el logro de una óptima provisión de plazas y jardines (G), bajo el supuesto de que dichos bienes públicos locales producen algún tipo de efecto externo positivo (externalidad positiva) en beneficio de los residentes de las jurisdicciones vecinas. Si suponemos que el beneficio marginal privado de la comunidad está expresado en la función BMP, y que el costo marginal de cada unidad adicional de bien público local es igual para todas las jurisdicciones (CMg.G), el equilibrio privado de la comunidad A se encontrará en un nivel G.Ap de gasto local en plazas y jardines. Los residentes de otras comunidades que son beneficiadas por dicho gasto reciben un subsidio por un monto equivalente a A0A1 por cada peso gastado en plazas y jardines por la comunidad en cuestión, el cual no es internalizado por quienes financian este gasto. En el caso particular de la comunidad A, la diferencia entre el beneficio marginal privado (BMP) y el beneficio marginal social (BMS) inducirá una pérdida social por una magnitud equivalente al triángulo A0A1A2. El óptimo social se lograría entregando a cada jurisdicción un subsidio equivalente a la externalidad. Esto hará que la demanda percibida por las autoridades locales se traslade desde BMp(A) hasta BMs(A), desplazando el equilibrio desde un nivel de gasto G.AP (subóptimo) hasta uno G.As (óptimo social). Lo propio sucederá con la comunidad B, cuya respectiva demanda privada y social se presenta en el mismo gráfico. En este caso, la pérdida social corresponde al área B0B1B2 si esta decide su gasto en forma descentralizada.
La opción centralizada implica la elección de un gobierno metropolitano que encarne las preferencias del VM metropolitano. El potencial efecto positivo de la administración centralizada es que esta podría, en el evento de tener la voluntad y la información necesarias, generar una solución óptima para cada jurisdicción (A2 y B2), lo cual es conducente a una provisión de G.As para A y de G.Bs para B. Ello supone la internalización de las externalidades por parte de la autoridad, y por lo tanto un resultado socialmente superior. Sin embargo, el conjunto de razones esgrimidas en el Cap. 1 (sección 1.2) harán improbable dicha solución, predominando en consecuencia la opción del VM metropolitano, el cual actúa como “principal” en su relación con el nivel local de gobierno (“agente”). Lo anterior resultará en un nivel común de G para ambas comunidades (G.GM), el cual necesariamente será mayor al óptimo privado de A y menor al de B. El equilibrio así logrado genera una pérdida de bienestar resultante del diferencial entre el gasto efectivo y el gasto óptimo de cada comunidad por separado, lo cual corresponde al área A2A3C en el caso de la comunidad A y a B2B3C en el caso de B. En consecuencia, el beneficio neto de centralizar depende de la magnitud relativa de la perdida social de dicha opción versus la perdida respectiva de la descentralización.
¿Cuál de los dos costos será mayor? Si las preferencias son muy diferentes entre comunidades, la pérdida asociada a la centralización puede ser muy significativa. Los niveles de gasto preferidos en cada jurisdicción serán muy diversos y, por lo tanto, la solución común del gobierno metropolitano estará lejos del óptimo. El VM en A obtendrá un nivel de gasto muy por encima del óptimo, sucediendo lo contrario en la comunidad B. Por el contrario, si las preferencias son muy similares entre comunidades, la solución centralizada del VM metropolitano generará –muy probablemente– una situación colectiva superior. Nótese sin embargo, que este resultado descansa en el supuesto de que la opción centralizada es conducente a una provisión común de G para ambas comunidades.
2.3. LA SEGUNDA GENERACIÓN
2.3.1. El espíritu de la segunda generación
La innovación básica tras lo que Oates (2008) denomina la “segunda generación” en el debate teórico sobre descentralización es la incorporación explícita de elementos de economía política en la evaluación de los efectos teóricos de la misma. Ello supone al menos tres cambios de importancia respecto de la teoría tradicional. Primero, se rompe el supuesto de un Estado “dictador benevolente”, admitiendo así que el propio juego por alcanzar el poder en razón de los beneficios de quienes lo ejercen, se constituye en un ingrediente central del problema. Segundo, la descentralización introduce incentivos específicos en la gestión del gobierno tanto nacional como subnacional, los cuales se resuelven en el marco de un juego cuya solución es solo potencialmente “cooperativa” y generadora de mejoras colectivas en el bienestar. En tercer lugar, si bien la centralización conlleva potenciales pérdidas en el grado de rendición de cuentas de los gobernantes respecto de sus gobernados, esta no implica