Teoría y práctica de la descentralización fiscal. Leonardo Letelier Saavedra
la vía de la propia Constitución o a través de normas específicas sobre el particular, reduce el potencial de explotación del “leviatán”, y cambia la estructura de incentivos del aparato público en favor de los intereses de la comunidad.
1.2.3. Los incentivos de la burocracia estatal
Las cuatro similitudes entre la DF y una estructura competitiva según Tirole
Un enfoque teórico alternativo en favor de la DF está basado en la apropiada identificación de la estructura de incentivos de que es objeto la burocracia estatal según el grado de descentralización del gobierno en cuestión. Toda vez que la DF puede ser concebida como una forma de “privatizar” algunas de las funciones del Estado en favor de los niveles descentralizados de gobierno, puede argumentarse que las similitudes entre el funcionamiento de una estructura descentralizada de gobierno y la dinámica propia de una industria competitiva exceden el solo beneficio del voto con el pie. La descentralización provocará también cambios significativos en la estructura de incentivos de la burocracia estatal, la cual se expresa tanto a nivel político como también en el ámbito de la propia gestión.
Siguiendo a Tirole (1994), cuatro similitudes básicas entre un gobierno descentralizado y una estructura competitiva pueden ser identificadas. Primero, debe considerarse que a diferencia del Estado, las compañías privadas tienen un claro mandato por parte de los propietarios. Este consiste en maximizar el valor de la empresa, lo cual equivale a la maximización de utilidades. Por su parte, el gobierno central tiene múltiples metas y ninguna de ellas es claramente más importante que las otras. En la medida que las jurisdicciones locales se vuelven más especializadas en la producción de un espectro relativamente estrecho de servicios públicos locales, la DF provee una oportunidad de reproducir a nivel del gobierno una estructura organizativa que opera en forma similar a la estructura privada de organización. Vale decir, cada gobierno local, encargado de funciones específicas fácilmente identificables por los ciudadanos, permite un control más cercano de la sociedad civil sobre los gobernantes.
Un beneficio aún más claro de la DF puede encontrarse en el segundo punto mencionado por Tirole. Este dice relación con la competencia entre jurisdicciones, la cual será vigorizada en la medida que mayor sea la autonomía entre jurisdicciones. Una vez más, esto profundiza las similitudes de la DF con la estructura de un mercado competitivo. Tirole señala que “…puede haber competencia explícita entre organizaciones de gobierno, así como puede haberla entre ciudades o Estados” (Tirole, 1994: 5). Cabe indicar que en el tema que nos ocupa, los beneficios y potenciales efectos de dicha competencia han sido el foco central de una profusa literatura teórica. Más específicamente, la argumentación según la cual es siempre factible potenciar la calidad de los servicios entregados por medio de garantizar al usuario alguna capacidad de abandonar a los proveedores deficientes para irse con aquellos que ofrecen mejores condiciones de precio y calidad (Hirschman, 1970) provee un marco teórico que apunta en la misma dirección.
La tercera similitud puede encontrarse en lo que Tirole llama el problema de “la heterogeneidad en las preferencias de los agentes”. Dado que los gobiernos descentralizados están comprometidos con la administración de los problemas y necesidades de la comunidad local en sus diversas formas, ellos están menos expuestos, vis a vis el gobierno central, a cambios bruscos e impredecibles en las preferencias del público local. Es muy probable que los votantes al interior de cada gobierno local tengan preferencias muy estables en torno a temas tales como el alumbrado público, recolección de basura, seguridad ciudadana, educación, salud primaria, etc. Esto contrasta con la probabilidad cierta de que el gobierno central se enfrente a un conjunto más inestable de preferencias en el ámbito de la defensa nacional, inflación, desempleo, políticas sociales, etc. Dichos tópicos estarán inevitablemente contaminados con factores ideológicos y político-contingentes, los cuales llevan a ciclos en las preferencias del electorado, y por lo tanto en el mandato de quienes ejecutan las políticas de gobierno. Una vez más, esto nos acerca al símil de la DF con la competencia entre firmas privadas, las cuales maximizan utilidades en el marco de la producción de bienes y servicios que atienden demandas permanentes de la población, tales como vivienda, alimentación, indumentaria, etc. Al igual que en el caso de los gobiernos locales (estaduales, provinciales), y no obstante la influencia de la moda y de los cambios tecnológicos, la esencia de tales bienes y servicios es más estable en el tiempo respecto del amplio y complejo espectro de bienes públicos de alcance nacional típicamente producidos por el nivel central de gobierno.
La cuarta similitud se basa en lo que podríamos denominar los beneficios de “la representación apropiada y la dispersión de la propiedad”. A diferencia de una firma privada, donde el directorio desempeña un papel a nombre de los propietarios (accionistas), los funcionarios de gobierno poseen una conexión vaga e imperfecta con los grupos representativos del interés común. Si bien los partidos políticos están llamados a cumplir este papel, sus incentivos suelen diferir de las preferencias de la comunidad. El paralelo con la DF es fruto del grado de rendición de cuentas a que están expuestos los representantes locales en el desempeño de sus funciones. Se ha argumentado que la descentralización (genéricamente definida) puede tener importantes ventajas en el grado de control de los votantes sobre sus representantes. El mismo problema puede ser referido en el marco del conocido modelo del “principal -agente”. Mientras que el principal (votante mediano / sociedad civil) ha favorecido una opción política encarnada en un gobierno específico (agente), este mismo votante tiene escasos e imperfectos mecanismos para exigir el cumplimiento de este mandato a nivel del gobierno general. Este mismo control es sin embargo más fácilmente “enforzable”1 a nivel local, ámbito en el cual los alcances de la función de gobierno son más nítidamente observados y el control directo de la ciudadanía se puede ejercer con más fuerza.
El argumento de la innovación
El debate académico norteamericano sobre federalismo ha elaborado un interesante argumento en favor de la descentralización. Este se basa en la hipótesis de que la autonomía fiscal y administrativa a nivel local y/o estadual (provincial) tiende a promover políticas públicas más innovadoras en sus respectivos ámbitos de competencia. En el caso de un Estado Federal, Rose-Ackerman (1980) distingue tres canales a través de los cuales dicha estructura institucional, que en términos genéricos puede concebirse como el caso extremo de DF2, podrá efectivamente inducir un mayor grado de innovación.
El primero dice relación con los beneficios que los políticos pueden derivar de su gestión a nivel local (estadual/provincial), en la medida en que esta sea vista como reflejo de sus potencialidades en esferas superiores de gobierno. Dicho beneficio es un incentivo en favor de políticas públicas más riesgosas y de mayor retorno en la esfera electoral. El segundo canal es que el mismo incentivo señalado tenderá a estimular la competencia entre políticos a nivel local, lo cual hará que la coalición gobernante se sienta menos segura respecto de su reelección, estimulando una vez más la implementación de políticas innovadoras y por lo tanto riesgosas. Finalmente, mayor autonomía en la administración local (provincial/estadual), sumada a la factibilidad de acceder a la representación política de los niveles superiores de gobierno, es en sí misma una oportunidad para los políticos y para la propia burocracia local de desarrollar proyectos innovadores que también puedan ser de beneficio para otras jurisdicciones. En el marco de la llamada teoría del crecimiento endógeno, la innovación puede tener un impacto directo sobre el crecimiento. Más allá de la mejora en asignación de recursos atribuible a la DF, esta puede afectar positivamente el crecimiento económico por la vía de potenciar la innovación, mejorando así la productividad de los factores.
El equilibrio presupuestario
Cuando lo que está en juego es la implementación de compromisos consistentes y creíbles por parte de la autoridad política, evitando por esa vía el sobreendeudamiento y el desequilibrio fiscal de los niveles descentralizados de gobierno, la experiencia norteamericana ha inspirado un atractivo argumento a favor de una efectiva DF. Dado que en EE.UU. no existen las mismas transferencias entre estados, y que ni el gobierno federal ni el estadual garantizan el apoyo financiero a los estados y/o a los gobiernos locales que exhiben sobreendeudamiento, los niveles descentralizados de gobierno están restringidos en sus posibilidades de gastar más allá de sus medios. En el caso de EE.UU., los papeles