Teoría y práctica de la descentralización fiscal. Leonardo Letelier Saavedra
migren entre jurisdicciones actúa como un elemento facilitador de la competencia entre las mismas, las cuales tratarán de ofrecer la mejor combinación posible de precio y calidad en sus servicios. El precio será la suma del cobro por estos servicios, más los impuestos locales que estos residentes deberán pagar a cambio de vivir en dicha comunidad.
De lo anterior se sigue que si cada jurisdicción actúa independientemente de las demás, de la misma forma en que lo hace un productor de bienes privados en un mercado competitivo, cada “productor” (o jurisdicción subnacional) optimizará la combinación de servicios proveídos, así como los impuestos y tarifas cobradas. Habrá por consiguiente una industria de bienes públicos locales, constituida por el conjunto de jurisdicciones locales que compiten entre sí. El resultado colectivo será óptimo, pues todos los oferentes estarán –independientemente– comprometidos en el esfuerzo de servir a su comunidad de la mejor forma posible. Lo anterior nos lleva a la conclusión de que mientras mayor sea el margen de maniobra de los gobiernos locales, mayor será asimismo la competencia entre jurisdicciones y por lo tanto mejor también el servicio prestado a los residentes.
Otro aspecto que se desprende del modelo de Tiebout es que la competencia entre jurisdicciones conlleva la potencial especialización de estas en tipos diferentes de residentes. Habrá gobiernos locales cuyo tipo específico de servicio esté muy centrado en los requerimientos de familias jóvenes con niños. Habrá otros mayoritariamente habitados por residentes de la tercera edad, en los cuales este segmento de la población recibirá los mayores beneficios. Los habrá también aquellos orientados hacia actividades productivas, las cuales podrán beneficiarse de menores impuestos a las utilidades, mejores servicios relacionados e infraestructura apropiada para tal efecto. El modelo de Tiebout suscribe plenamente los dos supuestos distintivos de la primera generación de modelos de DF (ver Cap. 2). Vale decir, asume que el gobierno es un dictador benevolente y que no existen externalidades entre jurisdicciones. Sin embargo, un supuesto vital que se agrega es el de ausencia de costos de movilidad entre jurisdicciones. Ello es de vital importancia, puesto que sobre dicho supuesto descansa la factibilidad de que los residentes elijan su jurisdicción libremente.
Puede señalarse que la “teoría de los clubes” desarrollada por Buchanan (1965) constituye un antecedente analítico estrechamente vinculado a la hipótesis de Tiebout (ver Cap. 7). Plantea Buchanan que teniendo los individuos preferencias diversas en cuanto a las características de aquellos bienes públicos idealmente proveídos por su comunidad, habrá factores de costo inherentes al tipo de bien público local en cuestión, que inducirán diferencias en cuanto al tamaño de cada comunidad local (club) y al conjunto de otras características propias de dicho bien. En particular, el modelo de Buchanan presume que el costo total de la provisión del bien colectivo posee un importante componente de costo fijo, motivo por el cual el costo por habitante irá disminuyendo conforme más individuos se integren al club. Por otro lado, a mayor número de socios, mayor será también la congestión entre ellos. De lo anterior se sigue que el número óptimo de miembros será el resultado de un equilibrio entre los beneficios de financiar el bien colectivo entre más contribuyentes y los costos de congestión emanados de un club con más integrantes. Inevitablemente, el concepto de club así entendido tiende a confundirse con la idea de club privado, concebido para promover el contacto entre individuos de similares características. Esto puede ser el caso de un tradicional club deportivo, un partido político o cualquier otra forma de club social. Si bien la idea de Buchanan sirve de marco para comprender también la génesis de dichas formas de asociación, el modelo en cuestión ofrece una alternativa concreta de racionalizar el problema de la revelación de preferencias, toda vez que los individuos pueden migrar entre clubes en la medida que las condiciones prevalecientes en su club de residencia no se ajusten a su particular estructura de preferencias. Aun cuando muchos de los beneficios locales estarán igualmente disponibles para quienes son no residentes, debe entenderse que por razones de distancia física, o incluso por impedimento explícito al acceso de personas no pertenecientes al club, los bienes públicos locales admiten la posibilidad de exclusión en el consumo.
El modelo de Hirschman
Inserto también en la hipótesis de que la revelación de preferencias puede manifestarse eficientemente por un mecanismo alternativo al mercado, Hirschman (1970) plantea su conocido modelo del “voto con el pie”. La cuestión central sigue siendo el grado de orientación a la comunidad susceptible de observar en la provisión de un servicio por parte del gobierno local. Entenderemos que dicho grado será a su vez el fruto de la capacidad que esta misma comunidad tenga de exigir resultados por parte de sus representantes, penalizando las acciones incorrectas y/o premiando a los representantes que exhiban un buen desempeño. La cuestión central es cómo podemos exigir rendición de cuentas a las autoridades. Habría dos caminos alternativos –y usualmente excluyentes– para alcanzar este objetivo. Uno de ellos es la implementación de mecanismos de control social sobre el desempeño de los proveedores. En la concepción de Hirschman, la profundidad con que opera esta forma de control depende de la capacidad de expresar con la voz (“voice”), las demandas de la comunidad. En el mercado de bienes privados, lo anterior supone asignar un papel primordial a las asociaciones de consumidores y al papel regulador del Estado sobre la calidad y funcionamiento de los oferentes.
En la esfera de los servicios públicos, mayor grado de voice está asociado a un ejercicio fuerte de organismos públicos de fiscalización, a la existencia de normas que regulen y condicionen la acción de los proveedores y, consecuentemente, a un menor grado de autonomía de estos últimos frente a sus clientes. Así entendida, la concesión de voice suele ser propugnada por quienes no confían –o confían poco– en el mercado como asignador eficiente de los recursos. Una opción en la dirección opuesta es el uso del voto con el pie, o mecanismo de exit. En el marco de esta alternativa los proveedores deben competir por sus clientes, siendo premiados por estos en la medida que sean ejecutores eficientes de su función. El interés de este mecanismo radica en la confianza puesta en que los mismos usuarios, por la vía de su propia elección en beneficio de un proveedor específico, serán capaces de distinguir un buen servicio de uno malo. Un aspecto crucial de esta opción es el grado de movilidad de los usuarios entre proveedores alternativos, o planteado en otros términos, la capacidad de desplazamiento de los individuos entre las opciones disponibles. Dicho aspecto del problema descansa críticamente en los llamados “costos de transacción” inherentes al abandono de un proveedor ineficiente en beneficio de uno mejor. Si el contrato pactado entre el usuario y el productor puede deshacerse y volver a realizarse con otro productor sin dificultad alguna, el costo de transacción será igual a cero, pudiendo así funcionar el mecanismo de salida (“exit”) eficientemente.
El modelo de Brennan y Buchanan
Otro enfoque que hace uso de los méritos asociados a la potencial movilidad territorial de los residentes como base argumental en favor de la DF, es aquel popularizado por Brennan y Buchanan (1980) en el marco de la escuela de la elección pública. La premisa básica de este enfoque es que el gobierno actúa de hecho como una maquinaria generadora de rentas en beneficio de quienes lo administran. Esto se manifiesta en la forma de una carga tributaria excesiva, fruto a su vez de la capacidad del gobierno central de actuar monopólicamente en su papel de recolector de impuestos. El resultado será un tamaño del Estado por encima del óptimo. Al igual que en un mercado de bienes privados, solo la competencia entre jurisdicciones puede reducir o eventualmente eliminar dichas rentas (tributos en exceso), optimizando el tamaño del gobierno e induciendo una solución colectiva superior. Esta será el resultado de un menor poder de cobrar impuestos por parte de los niveles descentralizados de gobierno, los cuales tienen que competir por los potenciales contribuyentes, ofreciendo combinaciones más atractivas en calidad, cantidad y costo (impuestos) de los bienes públicos locales.
La propuesta de Brennan y Buchanan es conducente a un simple y nítido corolario, cual es el hecho de que a mayor descentralización, menor será el tamaño del Estado. La referida hipótesis ha sido puesta a prueba en numerosos trabajos empíricos, con inciertos resultados. Una faceta interesante de la hipótesis referida es que ella se inscribe en la lógica de la nueva economía institucional, en virtud de la cual las normas (instituciones) deben contemplar formas de control sobre el propio Estado, con miras a evitar que este se aproveche de su poder en beneficio de la burocracia