Teoría y práctica de la descentralización fiscal. Leonardo Letelier Saavedra
tributos. Igual argumento es válido en lo que se refiere al gasto. Suele suceder que los niveles descentralizados de gobierno poseen un papel de agentes del gobierno central y tienen un estrecho margen de maniobra en la determinación del destino de tales recursos. Esta segunda dimensión es tan o más importante que la primera. Sin embargo, es difícil de cuantificar.
El propósito de este capítulo es sintetizar las hipótesis relevantes en torno a los beneficios y costos de la DF. En cuanto a los beneficios, estos presentan dos rasgos en común dignos de mencionarse. El primero es que están inspirados en el propósito de mejorar la eficiencia en el funcionamiento del Estado, entendido este como la provisión de servicios públicos locales de mejor calidad y menor costo para los usuarios. En este marco, se discuten los incentivos implícitos en la descentralización, con miras a potenciar el esfuerzo fiscal de los representantes de la comunidad y de la propia burocracia del Estado a nivel subnacional. El segundo aspecto es que, bajo el reconocimiento de que una estructura competitiva de provisión de bienes privados es conducente a una situación óptima para quienes adquieren un producto o servicio, varios de los argumentos presentados intentan encontrar similitudes entre dicha estructura y el conjunto de los niveles subnacionales de gobierno operando autónomamente. Habiendo reconocido este punto, es sin embargo pertinente distinguir aspectos específicos en dicho planteamiento general. Para fines expositivos y pedagógicos se ha preferido separar la idea de competencia (entre jurisdicciones similares) como un concepto global, de la potencial similitud entre una firma competitiva y un gobierno local o subnacional cuyas funciones se desenvuelven en un marco descentralizado. De la misma forma, si bien la discusión en torno al problema de la información tiene méritos propios en la literatura teórica sobre descentralización, sus potenciales efectos sobre la innovación en el diseño de las políticas públicas y la eventual imposición de “una restricción presupuestaria dura” sobre las finanzas subnacionales representan facetas específicas del tema, que la literatura ha tratado en forma independiente.
El capítulo se organiza sobre la base de dos grandes secciones básicas. Se presentan por una parte los argumentos a favor de la descentralización (sección 1.2), y por la otra los argumentos en contra (sección 1.3).
1.2. LOS POTENCIALES EFECTOS POSITIVOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
1.2.1. El problema de la información
El primero y más popular de los argumentos en favor de la DF (ampliamente definida) es aquel según el cual la burocracia subnacional y los representantes locales elegidos por la comunidad tienen ventajas de información respecto de las características y necesidades particulares de su comunidad. Al estar más cerca de los problemas del ciudadano común, aquellos se hallarán en una posición privilegiada para interpretar y recoger las demandas de su jurisdicción. El corolario obvio de esta hipótesis es que un mayor grado de descentralización conlleva una administración más eficiente de los niveles descentralizados de gobierno. No obstante que este punto ha sido recogido por diversos trabajos teóricos sobre el tema, su origen se remonta al artículo seminal de Hayek (1945). Este sostiene que uno de los principales problemas de la sociedad es “…el uso eficiente de información inicialmente dispersa entre todas las personas” (Hayek, 1945: 520). Un aspecto clave en la solución de tan fundamental problema estaría en “alguna forma de descentralización”. Solo de esa forma “…podremos asegurar que el conocimiento de las particulares circunstancias de tiempo y lugar será apropiadamente utilizado” (Hayek, 1945: 524).
Aunque la preocupación de Hayek está focalizada en el funcionamiento del sistema de precios como un mecanismo eficiente de asignar recursos, su argumento puede ser fácilmente extrapolado al caso de la DF. El conocimiento y/o información relevante puede también estar dispersa entre jurisdicciones, y entorpecer la eficiente asignación de los recursos públicos. Diversas políticas locales en la esfera de la educación, la salud, la seguridad, y otros ámbitos de la vida comunitaria, requieren un ingrediente de conocimiento del entorno local para ser eficientemente implementadas. Los servicios públicos antes mencionados son típicamente locales, en el sentido de que su ámbito de beneficios alcanza casi exclusivamente a la población que habita en un área geográfica delimitada. Cabe suponer que así como las comunidades locales habitadas por individuos de mayor edad requerirán atenciones especiales en materia de salud, de igual forma las familias jóvenes con niños demandarán más y mejores colegios. Inevitablemente, los factores idiosincrásicos propios de cada localidad irán dando forma al espectro de servicios que cada gobierno local pondrá a disposición de los habitantes. La percepción de tales particularidades será inevitablemente más difícil de recoger desde el centro del gobierno, que mediante la gestión directa de quienes ejecutan las políticas públicas a nivel descentralizado. Una versión posterior del mismo argumento, y en virtud de la cual se aborda explícitamente el tema de la descentralización, se puede encontrar en el conocido ensayo de Stigler (1957). Este autor enfatiza que uno de los papeles básicos de los gobiernos locales es la identificación precisa de las preferencias colectivas, las cuales podrían ser observadas con mayor precisión en virtud de su cercanía con los mismos electores.
Es interesante constatar que el tema de la información y sus potenciales efectos puede ser también abordado desde un ángulo alternativo. Mayor descentralización implica también más información usada independientemente por los niveles inferiores de gobierno, a la vez que menos información disponible para el nivel central. En la medida en que los niveles descentralizados de gobierno tengan acceso exclusivo a información sobre ingresos y gastos locales de su propia jurisdicción, esto facilita la implementación de compromisos creíbles que permiten preservar los derechos de propiedad de tales jurisdicciones en el ámbito tributario, previniendo a su vez la potencial apropiación indebida de impuestos y la intervención indeseada por parte del gobierno central (Yingyi and Weingast, 1997).
1.2.2. El papel del “voto con el pie”
El modelo de Tiebout
La existencia de bienes públicos bajo el contexto desarrollado por Samuelson (1954) supone la imposibilidad de obtener una solución de mercado cuando no hay rivalidad en el consumo y las características del bien o servicio transado impiden la exclusión de quienes no pagan. Ello es conducente a la necesaria sustitución del mercado por el proceso político. Esta única salida a la complicada cuestión de cómo permitir la revelación espontánea de las preferencias en cuanto al tipo, magnitud y forma de financiamiento de los bienes públicos puros, admite sin embargo una excepción en el caso de los llamados “bienes públicos locales”, los cuales constituyen el pilar básico de la DF. Estos poseen dos diferencias centrales con los bienes públicos puros. La primera es que si bien sigue no habiendo rivalidad en el uso de los mismos, ellos están sujetos a potenciales costos de congestión por parte de quienes los usan. La segunda es que sí pueden ser excluidos de su consumo quienes no pagan. Si reconocemos la existencia de tales bienes como un elemento necesario en el logro de una asignación Pareto eficiente de recursos, habremos también reconocido la necesidad de que el nivel de gobierno que los administra tenga presupuesto propio y autonomía para ejercer decisiones de gasto en el ámbito de su competencia.
La analogía entre los mercados de bienes privados y los bienes públicos locales supone redefinir el problema general antes referido en dos ámbitos básicos. Uno de ellos es el hecho de que existen ciertos bienes públicos cuyo grado de exclusión en el consumo se encuentra ligado a la cercanía geográfica de los potenciales beneficiarios con el proveedor de dicho bien. Una importante aproximación a este caso fue presentada en el conocido modelo de Tiebout (1956), el cual distingue acertadamente entre los bienes públicos puros definidos por Samuelson, y aquellos bienes públicos locales, que por su naturaleza y tal como su propio nombre lo indica, generan beneficios en un área geográfica limitada, la cual corresponde a un segmento acotado del territorio nacional. Tal puede ser el caso de la educación pública local, la infraestructura vehicular, el alumbrado público, la recolección de basura y toda la amplia variedad de servicios públicos típicamente administrados por los niveles inferiores de gobierno. En todo este rango de servicios, los residentes de una comunidad local son los principales beneficiarios.
Un segundo elemento que debemos considerar para diferenciar los bienes públicos nacionales de los bienes públicos locales, es el hecho de que en los primeros el consumidor no tiene opción alguna