De las urbes a los territorios inteligentes. Ronal Orlando Serrano Romero
resultado se esperan obtener medidas de adaptación o transformación desde la construcción de escenarios futuros orientados a la productividad y el desarrollo territorial. En el eje de coordinación interjurisdiccional, se reitera que la “dimensión y las nuevas formas de urbanización del sistema de ciudades […] no tiene un marco institucional y legal adecuado para enfrentar los inmensos retos del desarrollo urbano futuro articulado al desarrollo rural, regional y nacional” (dnp, 2014, p. 84). Al respecto, se destaca la necesidad de fomentar la configuración de esquemas de asociación entre entidades territoriales y el fortalecimiento del trabajo asociado y coordinado entre las entidades públicas y los diferentes niveles de gobierno.
El eje de conectividad es una de las más altas prioridades de la política de ordenamiento para el sistema de ciudades. Allí se destacan los objetivos de consolidar una red nacional intermodal que conecte el sistema de ciudades con las áreas de nuevo desarrollo y el territorio rural, implementar una estrategia integral de acceso a los puertos y las grandes ciudades y mejorar la conectividad interurbana a través de la reestructuración, adopción e implementación de sistemas integrados de transporte regional. En el eje de productividad se dimensionan estrategias tanto para el ámbito espacial (economías de la aglomeración y el desbordamiento) como para el productivo (especialización) y se hace relevante aumentar la productividad a través de intervenciones territoriales que potencialicen los beneficios de la aglomeración, en específico se habla de transformación productiva con enfoque territorial, aumentar el grado de clusterización de sectores productivos y mejorar la movilidad laboral.
En el eje de calidad de vida, centrado en reducir las brechas de desigualdad, al tiempo que se priorizan y potencian lo logros en temas de educación, salud, bienestar y servicios públicos, se plantea fortalecer y diferenciar políticas sociales según las características demográficas del territorio y profundizar en acciones y herramientas para el manejo del suelo urbano. Finalmente, en el eje de financiación eficiente, se busca la elaboración de programas y proyectos prioritarios para transformar el sistema e incrementar la producción económica mediante la formulación de instrumentos de financiación y el mejoramiento de las condiciones de endeudamiento que poseen los municipios.
Desde esta perspectiva, el escenario creado por el Gobierno Nacional con el sistema de ciudades de Colombia se convierte en uno de los determinantes que permite alinear la gestión sostenible con los intereses de los diversos actores nacionales (regionales y locales), internacionales, públicos o privados que constituyen la construcción social del territorio. Por esta razón, categorías como la gestión, el desarrollo, la transformación y la asociatividad comienzan a ser recurrentes en este tema y convergen para consolidar la pertinencia del estudio en este campo. Sin embargo, aún falta discernir un asunto importante que se ha mencionado: la sostenibilidad.
Los retos de la gestión del territorio en el marco de los ods
Coherente con el enfoque sistémico que asume el Gobierno Nacional para el ordenamiento del territorio, aparece la sostenibilidad como un concepto aplicado al sistema y sus productos que busca el soporte y el aprovechamiento económico de los componentes socioecológicos de un territorio (Gallopín, 2003). La discusión debe considerar, entonces, la complejidad y completitud que un sistema abierto y en constante movimiento posee en el tiempo, el espacio y la población.
Partiendo de esta noción, el Gobierno Nacional aceptó en el año 2000 la adopción de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm), los cuales se centraron en la construcción de capital humano y la focalización de la inversión en los grupos más vulnerables de la sociedad7. Para su seguimiento, el Departamento Nacional de Planeación elaboró 58 indicadores que permitirían trazar metas y evaluar el cumplimiento de los odm al cierre del año 2015. Como resultado de esta línea de base, Colombia reportó un 86,8 % de cumplimiento promedio para los objetivos establecidos en la declaración del milenio (figura 8). Fomentar alianzas para el desarrollo, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y reducir la mortalidad de los niños menores de cinco años, fueron los ejes con mejores resultados, mientras que combatir el vih, el paludismo y otras enfermedades, erradicar la pobreza extrema y el hambre y mejorar la salud materna, fueron los objetivos más desafiantes del contexto colombiano.
Figura 8. Objetivos de Desarrollo del Milenio en Colombia
Fuente. Tomado de Documento Conpes 3819. Estrategia para la implementación de los Objetivos del Desarrollo Sostenible en Colombia (p. 17), por Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) y Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, 2018, https://bit.ly/35gPFaP
“Si bien los resultados a nivel nacional en el cumplimiento de los odm fueron positivos, a nivel territorial se evidenciaron disparidades importantes que sugieren un avance desigual en las diferentes zonas [urbanas y rurales] del país” (Conpes y dnp, 2018, p. 25). Esta primera aproximación a la territorialización de la sostenibilidad ratificó en su momento la existencia de brechas regionales de desigualdad, la necesidad de incorporar actores como garantes del proceso y la ausencia de estratégicas multiescalares que permitieran sobrepasar los limitantes del enfoque sectorial de la planificación territorial.
En respuesta a estas lecciones aprendidas durante los primeros quince años, el Departamento Nacional de Planeación (2018) formuló el documento Conpes 3918. Estrategia para la implementación de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ods) en Colombia. Su propósito ha sido establecer un marco medible para alcanzar niveles mínimos que garanticen la prosperidad, el bienestar de las personas y la conservación del medio ambiente, siguiendo los diecisiete objetivos dispuestos en la adopción de la Agenda 2030 que se firmó durante la Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible (Río+20) en el año 2012. A través de los ods, el país asume el reto de avanzar sobre metas concretas y consolidar avances en materia de pobreza, educación, protección del medio ambiente y otras dimensiones de la sostenibilidad, razón por la cual, se ha fijado una hoja de ruta compuesta por logros, indicadores, entidades y recursos que contribuyen a materializar esta visión.
Este hecho, considerado como uno de los principales avances de América Latina8 en materia de adopción y territorialización de los ods, quedó plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”, en el cual se expone la visión del Gobierno Nacional y se define la necesidad de incorporarla en las políticas de las entidades territoriales para generar convergencias que coadyuven en el cierre de las brechas detectadas para los componentes urbano, rural y regional del país. Al respecto, el documento define que la sostenibilidad se debe entender “como un enfoque transversal y envolvente que busca el bienestar económico y social de la población para asegurar la base de los recursos naturales que proveen los bienes y servicios ambientales que el país necesita para lograr un desarrollo económico sostenible” (Conpes y dnp, 2018, p. 11) y ordena su espacialidad por medio de los Planes de Desarrollo de las entidades territoriales, la Misión Crecimiento Verde y la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el Alistamiento y Efectiva Implementación de la Agenda de Desarrollo post2015 y sus ods.
De esta manera, los ods se convierten en un elemento integrador de todas las agendas del desarrollo en Colombia y en la visión transformadora que plantea los retos más importantes para los próximos veinte años. Así, se fortalece la idea de que la sostenibilidad se convierte en el conjunto de valores que no solo estructura las representaciones y los significados del territorio, sino que también condiciona las acciones sobre el mismo, siendo su gestión el medio para pasar del pensamiento a la acción, del paradigma a la concreción, de la dimensión política a la dimensión espacial, de lo permanente a la transformación. En efecto, la coordinación interjusdiccional e interinstitucional, la alineación o articulación de los instrumentos y las políticas públicas de ordenamiento territorial a diferentes escalas, y la incorporación de diversos actores como los garantes en el cumplimiento de las metas, son los recursos que utiliza el Gobierno Nacional para trasnversalizar los ods en el sistema de ciudades y adoptar una visión a largo plazo que permita la estabilidad y la consistencia de la implementación de políticas públicas.
Para el periodo 2016-2019, el Departamento Nacional de Planeación buscó garantizar la incorporación de los ods en