Introducción al sistema interamericano de derechos humanos. Elizabeth Salmón
Carta que crea la OEA10 (en adelante, Carta OEA o Pacto de Bogotá). Con esto se empezaron a sentar sólidas bases para dotar de mayor relevancia —y, con ello, mayor protección— a los derechos humanos de todos los individuos que habitan la región. Cabe anotar que, en dicha conferencia se adoptaron también la Convención Interamericana sobre la Concesión de los Derechos Civiles a la Mujer y la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer, que establece el derecho a voto de la mujer y el derecho a ser elegida para desempeñar cargos de representación.
El texto de la carta indica de forma explícita y en calidad de principio fundamental para la OEA que «los Estados americanos proclaman los derechos fundamentales de la persona humana sin hacer distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo»11. Asimismo, el artículo 45 recoge una serie de obligaciones que recaen sobre los Estados con la finalidad de garantizar que los seres humanos puedan alcanzar la plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, a través, por ejemplo, del reconocimiento del trabajo y el acceso a la justicia como derechos fundamentales12.
2. El primer catálogo de derechos: la pionera Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre
Junto con la creación de la OEA, el avance más relevante en relación con la promoción y protección de los derechos humanos en la región llegó con la adopción de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (en adelante, Declaración Americana o DADDH) el 2 de mayo de 1948. Como se ha visto, tanto la Declaración Americana como las disposiciones de la Carta de la OEA referidas a la protección del ser humano «tienen importantes antecedentes que fueron adoptados en reuniones y conferencias interamericanas celebradas con anterioridad» (CIDH, 1987, p. 9).
Como señala González, «que se haya adoptado un instrumento de envergadura al mismo momento del establecimiento de una nueva organización solo se explica por el hecho de que esta fue precedida por otra —la ya mencionada Unión Panamericana—, que trabajó en la preparación de dicho instrumento» (2013, p. 29). De este modo, algunos antecedentes directos de la Declaración Americana son las resoluciones sobre la «Libre Asociación y Libertad de Expresión para los Trabajadores», la «Declaración de Lima en favor de los Derechos de la Mujer» y la «Resolución XXXVI» sobre persecución por motivos raciales o religiosos, aprobadas en la Octava Conferencia Internacional Americana (CIDH, 1987, p. 9). En esta última resolución, se hacía referencia a la relevancia de tener en consideración lo dispuesto en la Declaración de Defensa de los Derechos Humanos de 1938.
Sin embargo, lo que determinó su adopción fue la aprobación de la Resolución XL sobre la «Protección Internacional de los Derechos Esenciales del Hombre» en la Conferencia Interamericana sobre los Problemas de la Guerra y de la Paz de 1945 (CIDH, 1987, p. 9). En esa oportunidad, se proclamó la adhesión de los Estados americanos a los principios consagrados en el derecho internacional para la salvaguardia de los derechos humanos, a la necesidad de contar con un sistema de protección internacional y de una declaración adoptada en forma de convención por los Estados. Teniendo en cuenta todo ello, se le encargó la preparación de un proyecto de Declaración al Comité Jurídico Interamericano, órgano creado en la Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de 1942.
La Declaración Americana fue pionera en el reconocimiento de derechos humanos toda vez que es anterior incluso a la adopción de la Declaración Universal de Derechos Humanos en el seno de la ONU13, así como del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante, PIDCP) y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC)14. Como se verá más adelante, pese a que en aquel entonces la declaración no tenía una naturaleza vinculante por ser declarativa y optativa para los Estados americanos, la Corte IDH ha reconocido, vía interpretación dinámica, que se trata de un instrumento de obligatoria observancia y cumplimiento para los Estados en la región15.
Ciertamente, la DADDH no se adoptó siguiendo los procedimientos establecidos por el derecho internacional para los tratados ni se crearon mecanismos u órganos encargados de velar por su fiel cumplimiento. Este hecho refleja una diferencia sustancial con el Sistema Europeo de Derechos Humanos que fue constituido sobre la base de la aprobación del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (en adelante, Convenio Europeo), un tratado jurídicamente vinculante que además establecía sus propios mecanismos de protección, pues creaba los órganos que se encargarían de velar por su cumplimiento.
Por más de diez años, la OEA funcionó según este esquema en lo relativo a la protección de los derechos humanos, pues, no fue sino hasta agosto de 1959, que los Estados miembros de la organización crearon la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Comisión Interamericana o CIDH).
3. La institucionalización inicial: la creación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
La Carta de la OEA estableció que habría una Comisión Interamericana de Derechos Humanos para promover la observancia y defensa de los derechos humanos, y para servir como órgano consultivo de la organización. Asimismo, estableció que una convención interamericana regularía sus competencias y funciones16. Sin embargo, no fue sino a partir de 1959 que los Estados americanos decidieron crear un órgano de supervisión. Todo ello con la intención de que los compromisos asumidos voluntariamente en la Declaración Americana no se agotaran en una mera declaración de principios, sino que impactaran positivamente en la promoción y el respeto de los derechos humanos en la región americana.
La CIDH fue creada mediante una resolución expedida durante la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones de Exteriores celebrada en Santiago de Chile17. El hecho de que se tratara de una Reunión de Consulta y no de un encuentro regular pone de manifiesto que su establecimiento fue una reacción a la Revolución cubana y a la latente posibilidad de que la dictadura de Rafael Trujillo en República Dominicana asesinara a Rómulo Betancourt, presidente de Venezuela y uno de sus más grandes críticos (González, 2013, p. 31). La creación de la comisión representó un paso trascendental para la configuración del actual sistema interamericano.
Ahora bien, debemos destacar que, dado que la CIDH no era un órgano jurisdiccional, se resaltó la necesidad de contar con una Convención sobre Derechos Humanos, y con una Corte Interamericana de Protección de los Derechos Humanos y otros órganos adecuados para su tutela y observancia. La elaboración del tratado fue encargada al Consejo Interamericano de Jurisconsultos18 de la OEA, tarea que, como se sabe, tardaría diez años en cumplirse.
El primer Estatuto de la Comisión, aprobado el 25 de mayo de 1960 por el Consejo de la OEA, estableció que esta quedaba constituida como una entidad autónoma de la OEA y que su mandato sería el de promover el respeto de los derechos humanos consagrados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. El 29 de junio se eligieron a sus sietes miembros y a Rómulo Gallegos como su primer presidente. La CIDH se reunió por primera vez en Washington DC entre el 3 y el 28 de octubre de 1960.
En sus inicios, no tenía la facultad de conocer denuncias sobre violaciones de derechos humanos en casos específicos, sino que «[l]as primeras actividades de la Comisión se circunscribieron entonces al diálogo con autoridades de gobierno y al monitoreo de la situación de los derechos humanos en contextos de ruptura del régimen democrático-constitucional» (Salazar & Cerqueira, 2015, p. 149). Sin embargo, ello no impidió que la comisión llegara a recibir diversas denuncias y que, finalmente, decidiera emplearlas como base para la elaboración de informes sobre países, y que solicitara información a los Estados involucrados en algunos casos (González, 2013, pp. 32-33). En 1961, comenzó a realizar visitas in loco para observar la situación general de los derechos humanos en un país o para investigar una situación particular19.
La consolidación de mecanismos de peticiones individuales en el ámbito europeo y universal de derechos humanos impulsó a los Estados miembros de la OEA a modificar el Estatuto de la Comisión durante la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria, celebrada en 1965 (Salazar & Cerqueira, 2015, p. 151). A partir de ese momento, se autorizó a la CIDH a recibir y procesar denuncias o peticiones sobre casos individuales en los cuales se