Herramientas para controlar los delitos contra la fauna y flora en Colombia. Leonardo Güiza-Suárez
con el fin de que estas celebren contratos equilibrados con los intermediarios (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). Estas acciones podrían ser llevadas a cabo por las corporaciones autónomas regionales del país, una de cuyas funciones consiste en la coordinación de proyectos de desarrollo sostenible, así como de aprovechamiento, uso y conservación de los recursos de manera conjunta con las autoridades de comunidades indígenas y negras del país (Congreso de Colombia, 1993, Ley 99, art. 31).
En la medida en que una de las funciones de las corporaciones autónomas regionales consiste en la promoción de la participación comunitaria en torno a la protección del ambiente y el manejo adecuado de los recursos naturales (Congreso de Colombia, 1993), a las capacitaciones jurídicas deben sumarse capacitaciones de tipo ambiental. En el marco de la presente investigación, un funcionario entrevistado mencionó que en la región Pacífica de Colombia no hay suficientes herramientas de promoción y capacitación sobre cómo llevar a cabo actividades forestales conservando el ecosistema y la diversidad, a pesar de que en esta región las comunidades han realizado actividades de aprovechamiento del bosque durante décadas o incluso siglos. Diversos funcionarios mencionaron que las corporaciones autónomas regionales tienen una débil gobernanza en los territorios.
Por supuesto, solventar los vacíos de gobernanza es una tarea que va más allá de la ejecución de capacitaciones jurídicas y ambientales, pues lo que convierte a las comunidades (y, en general, a todos los productores de madera de los bosques naturales) en el “eslabón más débil de toda la cadena productiva forestal” (Orozco et al., 2014, p. 53) es no solo la carencia de capacitación, sino, además, la carencia de capital, la baja infraestructura, el aislamiento geográfico, la casi inexistente seguridad social de los productores, la deficiente cobertura y calidad de la salud y la educación, entre otros (Orozco et al., 2014). Si bien medidas tales como la titulación colectiva de la tierra han conducido a una disminución de la pobreza en las comunidades afrodescendientes, a aumentar las inversiones de los hogares, a incrementar la asistencia de los niños a la educación primaria, entre otros (Peña, Vélez, Cárdenas, Perdomo & Matajira, 2017), aún hay varios esfuerzos por hacer en relación con el manejo sostenible de los bosques, que pasa por un empoderamiento de las comunidades indígenas y afro (Maryudi, 2011).
En la medida en que los bosques son un recurso estratégico de la nación colombiana (Minambiente & DNP, 1996), debe haber incentivos concretos para que las comunidades manejen el bosque de forma sostenible. Estudios recientes (Muttaqin et al., 2019) evidencian que las comunidades tienen un rol importante en la reducción de emisiones derivadas de la deforestación y la degradación forestal. Por ejemplo, en el Parque Nacional Manas, en India, confiscaciones de madera y de especies de fauna extraídas ilegalmente del bosque han sido medidas descritas como exitosas (Allendorf et al., 2013). Según los autores, el éxito de estas medidas, y de la detención de los cazadores ilegales, se debió en buena medida a incentivos económicos y sociales que hicieron que las comunidades se involucraran en actividades de conservación del bosque (Allendorf et al., 2013).
En contraste, en el caso colombiano, hoy, como hace algunos años (García, 2014) 2014, los incentivos para evitar y frenar la deforestación en Colombia siguen siendo precarios o poco implementados, a pesar de que el Gobierno del país declaró recientemente la deforestación como un asunto de interés nacional (Barragán, 2019). La no existencia de tales incentivos es un factor que ayuda a explicar la degradación de los bosques, sobre todo cuando esa falta de incentivos se traduce en baja certidumbre en torno a los derechos de tenencia de la tierra (Blaser, 2010).
Debido a estas dinámicas de la cadena de valor de la madera en el país, los intermediarios siguen teniendo un gran poder económico y de influencia sobre los productores, lo cual implica una relación jerárquica y no equitativa entre unos y otros (Orozco et al., 2014). Por ello, fortalecer el número e intensidad de las capacitaciones en contratación ambiental no solo contribuiría al empoderamiento de las comunidades rurales, sino que, además, resultaría en un fortalecimiento de la transparencia y rastreabilidad en las cadenas de suministro forestales (Environmental Investigation Agency [EIA], 2019). Sobre este último punto nos detendremos en la sección 3.2. Por el momento, nos ocupamos del segundo elemento relacionado con vacíos de gobernanza que identificamos en nuestros datos recolectados: la limitada articulación institucional de las entidades del Estado.
2.2. Articulación institucional
De acuerdo con lo prescrito en la Ley 99 de 1993, las corporaciones autónomas regionales deben trabajar en conjunción con otras organizaciones del Estado en procesos de ordenamiento territorial con el fin de que el aspecto ambiental sea abordado en estos. Ahora bien, diversos funcionarios entrevistados en el marco de la presente investigación manifestaron que algunas corporaciones carecen de planes de acción concretos en áreas de trabajo conjunto con otras entidades del Estado y algunas veces sus proyectos no están articulados con los Planes de Ordenamiento Territorial municipales.
A la coordinación intersectorial en torno a los planes de ordenamiento deben sumarse dificultades de comunicación entre las instituciones que fueron señaladas por varios funcionarios. Un funcionario señaló complicaciones a la hora de compartir información sobre delitos ambientales con otras entidades del Estado y destacó la necesidad de crear un mecanismo para centralizar información y para que todas las entidades involucradas en los delitos ambientales estén en la misma página.
Preguntado por dificultades o aspectos por mejorar en torno a articulación institucional, un funcionario mencionó lo siguiente:
El cumplimiento de la normatividad existente nos dice que yo le tengo que consultar primero a la autoridad ambiental, y esa consulta se puede demorar muchísimo tiempo, o meses… Entonces, ya no puedo hacer una investigación de mes y medio, concentrado, sino que me toca esperar hasta la respuesta de la autoridad ambiental para que me diga si ha tenido un [proceso] sancionatorio esa persona, si ese lugar sí tiene permiso o no… Me puede suceder que el lugar no [tiene] permiso de alguna corporación autónoma regional, pero sí tiene permiso de Parques Nacionales Naturales, entonces comienzo a entrar a mirar a ver quién es la autoridad que tenía el permiso.
Esta cita deja ver que las dificultades en la articulación entre instituciones pueden tener que ver no solo con las demoras en los trámites, como señala el funcionario, sino también con falta de claridad sobre los procedimientos por seguir y sobre las entidades competentes a la hora de regular determinados procedimientos.
De acuerdo con los funcionarios entrevistados, otro obstáculo para la articulación entre entidades del Estado consiste en acciones de corrupción al interior de estas3. Si bien dicha idea será desarrollada en la sección 3.1, cabe señalar un ejemplo mencionado por un funcionario entrevistado, quien indicó que en una ocasión se tenía planeado realizar un allanamiento de maderas y que la institución a la que pertenecía no pudo dar aviso a la autoridad ambiental con jurisdicción en el lugar de incautación debido a prácticas de corrupción en esta y a un riesgo de sabotaje de la operación de incautación.
Deben estrecharse los lazos entre las corporaciones autónomas y el Ministerio de Minas y Energía en torno a la deforestación. Varios entrevistados señalaron que hacer seguimiento al caso de la deforestación por minería ilegal de oro es muy difícil por la relativa facilidad y rapidez con la que se lleva a cabo el lavado de activos asociado a la explotación de oro. Por lo tanto, fortalecer los mecanismos de control y vigilancia de la cadena de valor de minerales como el oro facilitaría la ejecución de actividades de investigación judicial en torno a delitos ambientales (y, en particular, a la deforestación).
3. Peritaje ambiental
Después de haber señalado por qué la carencia de capacitación a las comunidades obstaculiza la gobernanza ambiental, en esta sección nos detenemos en los desafíos relativos a la capacitación a los funcionarios públicos.
De acuerdo con varios de los entrevistados, la poca capacitación para realizar peritajes ambientales por parte de miembros de las corporaciones autónomas y de las ramas ejecutiva y judicial son un obstáculo a la hora de investigar y sancionar delitos ambientales. Esta es una dificultad