Manual de Derecho Económico. Arturo Yrarrázaval C.
como “aquella rama del derecho que regula la intervención del Estado en el proceso económico, en nombre del llamado orden público económico, que es el interés social protegido por el Estado por sobre los intereses particulares, con el fin de realizar el bien común y la justicia social”.1 Una segunda postura sostiene que el Derecho Económico es el derecho regulador de la actividad económica privada. Algunos han creído que el Derecho Económico es una rama especializada del Derecho Administrativo, pasando a ser el Derecho Administrativo Económico. Otros piensan que no existe el Derecho Económico, sino que solamente legislación económica, que son leyes coyunturales para enfrentar distintos problemas de la macroeconomía y a veces de la microeconomía. Por último, están los que ven una íntima relación entre el Derecho Económico y el Orden Público Económico.
En la última concepción algunos autores como José Luis Zavala y Joaquín Morales definen al Derecho Económico “como el conjunto de normas y principios jurídicos que regulan la actividad económica de los agentes privados y del Estado, y permiten a éste alcanzar objetivos que se ha propuesto en el diseño de sus políticas económicas, dentro del contexto de las reglas que configuran el orden público económico”.2
Otra cuestión muy debatida ha sido saber si el Derecho Económico es de derecho público o de derecho privado. La respuesta depende de la concepción que se tenga del Derecho Económico.
En cuanto a las características del Derecho Económico hay que destacar algunas. En primer término es un derecho dinámico. Todas las leyes económicas sufren cambios permanentemente de acuerdo con las nuevas realidades económicas que se van dando en el tiempo. Esta es la razón fundamental por la que en la mayoría de los países del sistema jurídico continental europeo no fue codificado. En segundo lugar, es un derecho instrumental pues a través del Derecho Económico la autoridad económica toma sus decisiones de política económica. En tercer lugar, es un derecho configurado por una variedad jerárquica normativa. La mayoría de los países tienen consagrado a nivel constitucional los principios económicos fundamentales en términos de un Orden Público Económico a nivel constitucional. En seguida existe una enorme variedad de leyes económicas. La potestad reglamentaria del Ejecutivo incorpora otro conjunto de normas económicas. A todo lo anterior se adiciona las facultades normativas de las superintendencias y del Banco Central a través de circulares y de los acuerdos del Consejo. Por consiguiente, la variedad normativa del Derecho Económico es enorme pero además está ordenada jerárquicamente, lo que genera un sinnúmero de conflictos de normas, no fáciles de resolver.
4. Relaciones entre la economía y el derecho
Las relaciones entre la economía y el derecho son cada vez mayores. En cada una de las materias que analizaremos se produce esta relación, pues es el Derecho Económico el que se preocupa específicamente de este análisis. Hay otras normas del derecho que nos ayudan a estudiar ciertos aspectos específicos como son el derecho tributario, el derecho comercial, el derecho del trabajo, el derecho medioambiental y el derecho de los recursos naturales. A nivel institucional el derecho constitucional y el derecho administrativo dan el marco fundamental dentro del cual se mueve el Derecho Económico.
Por otro lado, el análisis económico del derecho es la visión económica del derecho, especialmente de ciertas instituciones jurídicas, como son los daños, el sistema judicial y el derecho de propiedad.
5. Evolución de la legislación económica chilena
Antes del Decreto Ley 520 de 1932, que indudablemente constituye un hito, existe un interesante desarrollo de la legislación económica chilena relacionada con las proposiciones hechas por la Misión Kemmerer 1924-1925. Por un lado, la Misión sugirió la creación del Banco Central, punto de partida de la primera ley orgánica del instituto emisor. También plantea la necesidad de contar con una ley aplicable a los bancos comerciales, que en aquel entonces tenían distintos regímenes legales, materializando este régimen único, a través de la Ley General de Bancos. En materia regulatoria, la Misión propone la creación de dos superintendencias, la de Bancos para los bancos comerciales y la Superintendencia de Sociedades Anónimas para todas las sociedades anónimas, incluyendo las agencias extranjeras. Asimismo, a la misma época corresponde la legislación monetaria referida principalmente a la pérdida del patrón oro.
El Decreto Ley 520 de 1932 constituye el inicio de una legislación económica interventora de la actividad económica, etapa que dura hasta la liberalización de la economía en la segunda mitad de la década del 70. Este cuerpo legal se fundamenta en la Gran Recesión, pero no se deroga sino en 1980. En otras palabras, una ley dictada claramente para enfrentar una cierta coyuntura, permanece vigente durante 48 años (1932-1980). El Decreto Ley 520, especialmente en su aspecto sancionatorio, no tuvo mayor aplicación hasta el gobierno del Presidente Allende, quien descubrió que podía ser la gran herramienta legal para transformar la economía de mercado en una de carácter socialista. Con base en la ley, en el período 1932-1971 se hicieron fijaciones de precios, pero en forma muy selectiva en comparación con las fijaciones de los años 1972 y 1973. El Decreto Ley 520 otorgaba al Comisariato de Subsistencias y Precios las facultades más amplias respecto de los establecimientos industriales, comerciales y agrícolas y “todas las atribuciones que sean indispensables para el estricto cumplimiento de esta ley”.3 La autoridad podía obligar a los productores a fabricar en determinadas condiciones e impedir la paralización de los establecimientos bajo pena de expropiación, permitía declarar el estanco de artículos de primera necesidad, obligaba a los productores de artículos de primera necesidad a dar cuenta de sus existencias, fijar cuotas de producción y declarar la clausura y la requisición de bienes. Todo lo anterior era para “asegurar a los habitantes de la República las más convenientes condiciones económicas de vida”.4 Curiosamente, el Reglamento del Decreto Ley 520 fue aprobado 13 años después de la ley, a través del D.S. 338 del Ministerio de Economía y Comercio de 1945.
Una modificación relevante en el aspecto institucional fue la Ley 7.747 de 1943. El Comisariato pasó a estar bajo la inmediata dependencia del Presidente de la República, por intermedio del Ministerio de Economía y Comercio.5 La ley creó el Consejo de Subsistencia y Precios, como organismo asesor y consultivo del Ministerio de Economía y Comercio.6 El Consejo, a pesar de tener amplias atribuciones, fue poco operativo y escasamente ejecutivo, por los 14 miembros que lo componían. La ley también facultó al Presidente de la República para fijar precios a los productos agrícolas, previo informe del Instituto de Comercio Agrario.7 Posteriormente, la Ley 8.918 de 1947 aclaró que el Comisariato era una repartición fiscal dependiente del Ministerio de Economía y Comercio. Por otro lado, la Ley 9.839 de 1950 que reformó el régimen de control del comercio exterior, derogó las disposiciones del Decreto Ley 520 que daban al Comisariato cierta intervención en materia de importaciones y exportaciones.
Al comienzo del gobierno de Carlos Ibáñez, el Congreso Nacional, a través de la Ley 11.151 de 1953 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para reorganizar la Administración Pública. En virtud de esas facultades, se dictó el Decreto con Fuerza de Ley 88 de 1953, que aprobó el nuevo estatuto orgánico del Ministerio de Economía. Asimismo, se reemplazó el Comisariato por la Superintendencia de Abastecimientos y Precios. El Decreto con Fuerza de Ley 173 de 1953 es el orgánico de la Superintendencia de Abastecimientos y Precios, donde se amplían sus funciones no solamente a los artículos de primera necesidad y de uso o consumo habitual, sino también a los bienes declarados esenciales. La ley suprimió los consejos técnicos y consultivos, que en la práctica no habían funcionado. Además, estableció que las empresas que se expropiaran por vulnerar la normativa, podían ser explotadas directamente por la Superintendencia o vendidas en pública subasta. El Decreto Supremo 1.262 de Economía de 1953 fijó el texto refundido y coordinado del Decreto Ley 520 y sus modificaciones.
Al iniciar su mandato el Presidente Jorge Alessandri, el Congreso otorgó facultades extraordinarias al Ejecutivo a través de la Ley 13.305 de 1959. El Decreto con Fuerza de Ley 242 no hizo mayores innovaciones, salvo el reemplazo de la superintendencia por la Dirección de Industria y Comercio.
6. Evolución de los controles de