Manual de Derecho Económico. Arturo Yrarrázaval C.
constitucional del Banco Central
LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA
1. Evolución
La Constitución de 1980 es el primer ordenamiento constitucional en Chile que consagra los principios constitucionales fundamentales del orden público económico. La Constitución, afortunadamente a nuestro juicio, no consagró un sistema económico ni tampoco modelos de política económica. Desarrolló eso sí con bastante precisión cada uno de los principios fundamentales del orden público económico a nivel constitucional.
2. Bases de la institucionalidad
En el capítulo I de la Constitución sobre Bases de la Institucionalidad cabe destacar en materia económica el reconocimiento y amparo a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y la garantía de una adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos.1 Así el principio de subsidiariedad económico no se encuentra explícitamente consignado en la Constitución, pero sí claramente lo está en forma implícita. Otra manifestación de la subsidiariedad económica es la norma referente al Estado empresario del artículo 19 Nº 21 de la Constitución, al establecer que el Estado y sus organismos no podrán desarrollar o participar en actividades empresariales si no están facultados por una ley de quórum calificado y en caso que tenga dicha autorización, deberán someterse al régimen general que regula las actividades de los agentes privados, a menos que la misma ley de quórum calificado le haga aplicable un régimen especial.2
Por otro lado, la Constitución declara que el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común.3 Es deber del Estado asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.4
La Constitución de 1925 no hacía mención a estas relaciones en la sociedad económica. Fue la reforma constitucional de 1971 (Ley 17.398 de 1971) la que trató de dar un reconocimiento a ciertos grupos sociales y de asegurar –aunque en forma ambigua– el derecho a participar en la vida social, cultural, cívica, política y académica.
La Corte Suprema ha señalado que el principio de subsidiariedad del Estado debe entenderse como aquel que exige a aquel intervenir en la economía para ayudar a los miembros de la comunidad en el logro del progreso y el desarrollo, lo que conduce a admitir que le corresponde una función activa en el cumplimiento del principio de subsidiariedad, cuando los particulares no han manifestado interés en ello o, también, cuando son incapaces de llevarla a cabo por el volumen de inversiones que se requiere.5 En la misma línea, el Tribunal Constitucional ha señalado que de acuerdo con el principio de subsidiariedad al Estado no le corresponde, entonces, absorber aquellas actividades que son desarrolladas adecuadamente por los particulares, ya sea personalmente o agrupados en cuerpos intermedios. Ello se entiende, según el Tribunal, sin perjuicio de aquellas actividades que, por su carácter ha de asumir el Estado. Eso explica el reconocimiento y amparo que este artículo presta a los grupos intermedios.6 Asimismo, el Tribunal Constitucional ha sido categórico al sostener que la autonomía de los cuerpos asociativos una de las bases esenciales de la institucionalidad, se configura entre otros rasgos esenciales por el hecho de regirse por sí mismos.7 En otra sentencia el mismo tribunal declaraba que no es ocioso recordar que el reconocimiento y amparo de los grupos intermedios o entes asociativos es uno de los pilares básicos en la organización de la sociedad civil, ya en su artículo 1º de la Carta Fundamental, garantizando al mismo tiempo su adecuada autonomía.8
3. Libre iniciativa en materia económica
El derecho a desarrollar libremente cualquier actividad económica es uno de los atributos fundamentales del orden público económico. Por primera vez en el ordenamiento constitucional chileno se reconoce la libertad para desarrollar cualquier actividad económica con rango constitucional, lo que implica que el ordenamiento jurídico debe sujetarse a este principio y que toda autoridad o persona debe respetarlo.
La norma constitucional contiene las tres únicas y excepcionales limitaciones al ejercicio de la libre iniciativa en materia económica: la moral, el orden público y la seguridad nacional. La Constitución y la ley no dan definiciones para ninguno de estos conceptos. Aplicando los principios de interpretación legal, podemos encontrar definiciones apropiadas en el Diccionario de la Real Academia. El diccionario define moral como lo relativo a las acciones de las personas desde el punto de vista de su obrar en relación con el bien y el mal y en función de su vida individual y sobre todo colectiva.9 Por orden público el diccionario entiende que es la situación de normal funcionamiento de las instituciones públicas y privadas, en la que las personas ejercen pacíficamente sus derechos y libertades.10 Por seguridad nacional el diccionario entiende la situación de tranquilidad pública y de libre ejercicio de los derechos individuales, cuya protección efectiva se encomienda a las fuerzas de orden público.11 Las tres excepciones a la libre iniciativa económica son taxativas y de interpretación estricta. Asimismo, son salvedades absolutas en el sentido que se aplican a todos los agentes económicos. Si las limitaciones se aplicaran a algunos y no a otros se incurriría en una discriminación económica arbitraria, sancionada por el artículo 19 Nº 22 de la Constitución.
El desarrollo de la actividad económica debe hacerse respetando las normas legales que la regulan. Por primera vez se consagra en la Constitución el derecho regulatorio económico. Es relevante señalar que el reconocimiento se hace dentro del ámbito de desarrollar cualquier actividad económica. Algunos creyeron que el concepto de normas legales podría ser interpretado en forma amplia incluyendo además de las normas de la ley, las normas de carácter administrativo, en especial reglamentos, decretos supremos, resoluciones e incluso instrucciones. A nuestro juicio la norma constitucional abarca solamente las disposiciones de la ley en el sentido propio o estricto del término, pues la ley es la única regla idónea para regular la actividad económica. Claramente el derecho regulatorio está circunscrito constitucionalmente al legislador. En cuanto al alcance de la regulación debe entenderse la dictación de normas que permiten el libre pero ordenado ejercicio de la actividad económica. A la ley le corresponde regular adecuadamente el desarrollo de una actividad económica. De forma tal, que la ley debe contener las normas suficientes para que se lleve a cabo una actividad económica en forma libre y ordenada. Por el contrario, una ley muy estricta o poco desarrollada no cumple adecuadamente su función regulatoria pues está delegando en la Administración su reglamentación, vulnerando por consiguiente la reserva legal.
El Tribunal Constitucional ha señalado que la fuente y sentido de la garantía de la libre iniciativa en materia económica es una consecuencia del principio de subsidiariedad.12 En otra sentencia el tribunal recalcó que regular de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia es estar ajustado y conforme a reglas lo que no permite que a través de la regulación se impida el libre ejercicio del derecho. La regulación implica establecer limitaciones y restricciones al ejercicio de un derecho, pero claramente de acuerdo con el texto de la Constitución las regulaciones deben ordenarse por ley y no mediante normas de carácter administrativo. De lo contrario, se estaría entregando a la administración la facultad para regular el ejercicio de los derechos constitucionales, sin estar autorizado por la Constitución.13 En otro fallo el tribunal recalcó que en el caso de modificaciones de la regulación se debe considerar con cuidado los derechos legítimamente adquiridos por las personas al amparo de la norma vigente al momento de su adquisición.14
La disposición constitucional de la libre iniciativa en materia económica trata el tema del Estado empresario en su inciso 2º. Habrá que entender como Estado empresario la participación de este en cualquiera de sus manifestaciones, en empresas de cualquiera naturaleza. La norma contiene cuatro principios fundamentales del Estado empresario. El primero se refiere a la autorización que debe dar una ley de quórum calificado para que el Estado inicie y desarrolle actividades empresariales, específicamente determinadas por la ley. El segundo establece que a dichas empresas del Estado se les aplica por regla general la legislación común aplicable a los particulares. El tercer principio consiste en que excepcionalmente por motivos calificados se otorgue