Manual de Derecho Económico. Arturo Yrarrázaval C.
La norma del Estado empresario debe ser concordada con la cuarta disposición transitoria. Esta disposición señala que las normas legales que se hallaban en vigor en 1980 sobre materias que de acuerdo con la Constitución requieran de leyes orgánicas constitucionales o aprobadas con quórum calificado seguirán vigentes mientras no se dicten los correspondientes cuerpos legales.
La Contraloría tiene un importante pronunciamiento sobre el Estado empresario en 1984. Aclara que las empresas del Estado son parte de la Administración del Estado según el artículo 1º de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado. En el caso específico de Codelco Chile, la Contraloría es categórica al señalar que forma parte del Estado empresario la empresa de la gran minería del cobre, nacionalizada por la reforma constitucional de 1971.15
4. Igualdad en el trato económico
El artículo 19 Nº 22 consigna por primera vez el principio constitucional de la no discriminación en materia económica. El principio de la igualdad en el trato económico es una consecuencia directa del principio de la igualdad ante la ley, pero referida a las materias económicas. El concepto clave en materia de igualdad en la actividad económica es la discriminación, por cuando si la discriminación no es arbitraria, está permitida por la disposición constitucional. El Diccionario de la Real Academia considera que es arbitrario lo que está sujeto a la libre voluntad o al capricho antes que a la ley o la razón.16
En el inciso 1º la norma asegura a todas las personas la no discriminación arbitraria en materia económica por parte del Estado y de sus organismos. El inciso 2º, en cambio, permite la discriminación hecha por el legislador, siempre que no sea arbitraria. Para que se produzca la excepción se requiere de una ley que contemple la excepción y que no contenga una diferenciación arbitraria. La norma acepta tres excepciones:
a) Autorización de beneficios económicos, directos o indirectos, siempre que sean determinados y favorezcan a sectores de la población;
b) Autorización de beneficios económicos, directos o indirectos, en favor de alguna actividad económica;
c) Autorización de beneficios económicos en favor de una zona geográfica.
La discriminación no arbitraria puede consistir en subsidios y en franquicias. En los primeros, el Estado aporta una cantidad de dinero directamente a los beneficiarios. Este es el caso del gasto social. En las franquicias el beneficio consiste en que los favorecidos se eximen de pagar tributos. Los subsidios y las franquicias producen el mismo efecto financiero en el Estado, en el primer caso el Estado gasta y en el segundo se dejan de percibir ingresos. Por esta razón la norma exige que la estimación de las franquicias o beneficios indirectos deban incluirse en la Ley de Presupuesto. En materia de gravámenes, puede haber gravámenes especiales siempre que sean por ley y que recaigan sobre sectores de la población, actividades económicas o zonas geográficas.
El Tribunal Constitucional ha dejado bien en claro que esta garantía no es sino una singularización del principio de igualdad, que consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y consecuencialmente diversas para aquellos que estén en situaciones diferentes. Queda admitido que la igualdad jurídica no es absoluta, pues lo que el Constituyente rechaza son las discriminaciones arbitrarias que no son otras que las diferencias irracionales producto del capricho y contrarias al bien común.17
5. Derecho a la propiedad
Por primera vez en nuestro ordenamiento constitucional se reconoce el derecho a la propiedad separado del derecho de propiedad. La libertad se refiere al dominio de toda clase de bienes, sin exclusión alguna. La Constitución establece que el derecho no existe en relación con las cosas comunes, los bienes que deben pertenecer a la Nación toda y otras excepciones declaradas en la Constitución. En cuanto a las cosas comunes, son las que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres, como ocurre con el aire y la altamar. A ellos se refiere el artículo 585 del Código Civil al establecer que las cosas comunes a todos los hombres no son susceptibles de dominio y que ninguna nación, corporación o individuo tiene derecho a apropiárselas. En lo que concierne a los bienes que deben pertenecer a la Nación toda se requiere que una ley lo declare así. En el lenguaje del artículo 585 del Código Civil son los bienes públicos, donde el uso y goce pertenece a todas las personas, sin exclusión. Dentro de los bienes públicos están los bienes fiscales donde el uso y goce corresponde a los organismos del Estado y a los funcionarios fiscales. La Constitución establece excepciones al derecho a la propiedad en otras normas. Estas excepciones son: (i) Acceso para operar y establecer canales de televisión en el artículo 19 Nº 12; (ii) Acceso a las minas, incluyendo a covaderas, arenas metalíferas, los salares y los depósitos de hidrocarburos del artículo 19 Nº 25; (iii) Acceso a las aguas del artículo 19 Nº 24.
6. Derecho de propiedad general
El artículo 19 Nº 24 de la Constitución consta de once incisos, los cinco primeros referidos al derecho de propiedad general; entre el 6º y el 10º inciso trata sobre el derecho de propiedad minera y el último acerca del derecho de propiedad sobre las aguas.
Los titulares del derecho de propiedad son todas las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, domiciliadas o no en Chile, tengan o no la calidad de residentes o se encuentren de paso. La Constitución no define en qué consiste el derecho de propiedad. Las definiciones se encuentran en el Código Civil. El artículo 582 lo define como un derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente; no siendo contra la ley o contra derecho ajeno. La propiedad separada del goce se llama nuda propiedad. El artículo 583 establece que sobre las cosas incorporales hay también una especie de propiedad. Así el usufructuario tiene la propiedad de un derecho de usufructo.
El Tribunal Constitucional ha fallado que fue el hecho de celebrar el contrato de adquisición de acciones preferentes lo que determinó indefectiblemente la incorporación al patrimonio de los accionistas de los derechos establecidos en la legislación vigente a la época de su adquisición y su incorporación inmediata de un derecho patrimonial protegido por el artículo 19 Nº 24.18 El tribunal también determinó que los afiliados tienen un derecho de dominio sobre los fondos que ingresan en su cuenta de capitalización individual.19
La disposición constitucional establece una reserva legal en el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y de las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. La reserva legal excluye la posibilidad de hacerlo mediante la potestad reglamentaria u otra vía. El Tribunal Constitucional ha señalado que la posesión de un bien de propiedad de una persona, de alguno de los atributos o alguna de las facultades esenciales del dominio, solo puede realizarse del modo, en la forma y cumpliendo los requisitos que la propia Constitución establece.20
A la ley también le corresponde establecer las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. El legislador no está facultado para privar o quitar la propiedad a su titular en virtud de la función social. El legislador puede invocar para justificar las limitaciones y obligaciones cualquiera de los cinco motivos, siendo esta una enunciación taxativa. Estos motivos son los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad pública, la salubridad pública y la conservación del patrimonio ambiental.
El Tribunal Constitucional ha señalado que dentro del inciso 2º del Nº 24 debe diferenciarse claramente el precepto de que solo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad del que establece que es el legislador el que debe determinar las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. En estos casos, al no exigir quórum o mayoría especial, la ley aplicable para estos efectos es de carácter común.21 En el caso de las playas, el mismo tribunal sostuvo que dado que las playas son bienes nacionales de uso público, en razón de la función social, el legislador puede regular el acceso a ellas, a través de los predios colindantes. El legislador no puede privar del derecho de dominio y de sus atributos esenciales o hacer ilusorio el ejercicio del derecho por las limitaciones que impone.22
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