Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas. Francisco E Thoumi
la idea en la reunión del CND de 1948. El objetivo era consolidar todas las normas anteriores en un solo tratado y limitar el uso de sustancias controladas de drogas a los fines médicos y científicos. La CND recomendó la medida y, en 1948, el ECOSOC inició el proceso para redactar un nuevo convenio basado en ese principio (McAllister, 2000, p. 204; UNODC, 2008, p. 197; Collins, 2015, p. 180). Temiendo un proceso desafiante y largo para elaborar un borrador de la convención, durante la CND “el representante chino sugirió, como medida intermedia, negociar un acuerdo provisional que limitara la producción de opio” (McAllister, 2000, p. 172) y la CND aprobó un estudio de viabilidad para ese proyecto por un voto “a pesar de las objeciones de los británicos, canadienses y estadounidenses, que deseaban concentrarse en el proyecto a largo plazo” (Ibídem).
Hasta antes de la década de 1960, los principales problemas de drogas estaban relacionados con el opio y sus derivados, e incluían33:
1. La distribución legal del opio y sus mercados de derivados entre los diversos países productores. Este fue un problema primordial para los países cultivadores de adormidera y fabricantes de drogas34.
2. Los usos permitidos de esas sustancias.
3. La definición de cualquier uso cuasi médico legítimo.
4. Los controles de la producción, el comercio y el uso en los mercados legítimos establecidos.
Leon Steinig, el director de la CND (1946-1952), siguió la sugerencia china y propuso establecer, en 1949, un “monopolio internacional de opio” bajo la ONU como solución para controlar el mercado del opio. Esta propuesta fue más allá de un monopolio, pues era un monopsonio-monopolio que compraría todo el opio de los países productores y crearía una única red de distribución, una idea que reflejaba la confianza en la planificación económica prevalente en muchos círculos políticos a mediados del siglo XX. Steinig subestimó claramente la complejidad de este esfuerzo y después de estudios, debates y varias reuniones para discutir los precios y las cuotas de producción, el realismo prevaleció y la propuesta fue rechazada en la sesión de la CND de 1951 (McAllister, 2000, pp. 172-179; Collins, 2015, p. 206).
Otros países tenían intereses distintos. Al final de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos, la URSS, Francia y el Reino Unido tuvieron que llegar a un acuerdo sobre el suministro y el uso controlado de drogas en Alemania. Bolivia y Perú tuvieron que hacer frente a las presiones para controlar la oferta de la coca y la posible fabricación de cocaína después de que el informe de la Comisión de Estudio sobre la Hoja de Coca de 1950 de las Naciones Unidas recomendó la eliminación de la práctica tradicional de la masticación en esos países. La URSS desconfiaba de cualquier política que considerara una intervención o restricciones extranjeras en sus asuntos internos y Turquía e Irán querían proteger sus cultivos de opio que eran importantes fuentes de ingresos para el gobierno.
La producción de opio en China había estado creciendo en un ambiente en el que el débil control gubernamental de partes significativas del territorio había inducido a una tolerancia oficial hacia la producción de opio en áreas donde el gobierno necesitaba el apoyo de los “señores de la guerra” para hacer frente al desafío comunista. La tolerancia fue tan aceptada que cuando el Partido Comunista tomó el poder, confiscó 500 kilogramos de opio que un ciudadano británico había obtenido durante el régimen anterior y trató de venderlos en el mercado internacional. Al mismo tiempo, Gran Bretaña tuvo que hacer frente a la producción del opio en sus colonias y a las consecuencias que el proceso de descolonización podría tener en los mercados (Walker III, 1991, caps. 7 y 8; Collins, 2015, cap. 6).
Diferentes intereses y objetivos llevaron a una fuerte confrontación entre Estados Unidos y China en la CND de 1950. Anslinger argumentó que había una conspiración internacional para inundar el mercado del opio y, basado en gran medida en la propaganda de los chinos nacionalistas, afirmó que:
La producción y el comercio del opio han formado una parte esencial del programa económico de los comunistas chinos. Durante los años 30, ellos habían promovido el cultivo de adormidera y la producción del opio mientras el Gobierno nacionalista chino había hecho esfuerzos extenuantes para reprimir el tráfico del opio y el hábito de fumarlo. (Collins, 2015, p. 198)35.
Todas estas negociaciones se estaban llevando a cabo en medio de altas tensiones internacionales durante la Guerra de Corea (25 de junio de1950-27 de julio de 1953). Las tropas de Estados Unidos y las Naciones Unidas apoyaron al Sur, y por su parte, la URSS y China al Norte. No es de extrañar que las cuestiones relativas a las drogas fueran difíciles de debatir y negociar entre las delegaciones de países que desconfiaban y estaban enfrentados violentamente en otros frentes. En este entorno,
Anslinger utilizó la Sesión de la CND de 1952 para reprochar a la República Popular China, lo que provocó una furiosa respuesta del delegado soviético, quien describió la declaración de Anslinger como ‘una calumnia planificada y completamente infundada’. El delegado soviético planteó entonces la ‘agresión’ estadounidense en Corea. Anslinger amenazó con apelar a una ‘cuestión de procedimiento’ y la sesión degeneró en disputas. Después, el delegado de la URSS distribuyó una declaración de la República Popular China en la que refutaba los alegatos de Anslinger argumentando que la República Popular China había seguido una prohibición estricta. Enfurecido, Anslinger pasó los siguientes diez meses planeando una refutación detallada para presentarla en la Sesión de la CND de 195336. (Ibídem, pp. 198-199).
En la siguiente CND:
Anslinger calificó la declaración de la República Popular China del año anterior como ‘una diatriba abusadora’ y arguyó que ‘Estados Unidos era un objetivo de la China comunista para ser abastecido continuamente con heroína que es una fuente de divisas devastadora para la salud y la moral. Según información fiable, los órganos financieros y económicos del Régimen Central de China Roja se reunieron a puerta cerrada en Peiping a principios de diciembre y decidieron expandir las ventas en el extranjero este año, principalmente en Japón, países del sureste y Estados Unidos’37. (Ibídem, p. 240).
Este clima político no fue propicio para convocar una conferencia exitosa que consolidara el SICD y produjera una Convención Única, e indujo a Anslinger a avanzar en su agenda convocando un nuevo Protocolo del opio en respuesta a los problemas del opio chino y del sudeste asiático.
El Protocolo para Limitar y Regular el Cultivo de la Planta de Adormidera, la Producción, el Comercio Internacional y al por Mayor y el Uso del Opio, generalmente conocido como el Protocolo del Opio de 1953,
[…] contenía las disposiciones más estrictas sobre el control de drogas dentro del derecho internacional. El acuerdo extendió al opio en bruto los requisitos de presentación de informes impuestos a los medicamentos manufacturados en virtud del tratado de 1931. Dirigido principalmente a los Estados productores, los signatarios presentarían al OFE estimaciones con respecto a la cantidad del opio plantado, cosechado, consumido en el país, exportado y almacenado. Las estadísticas de fin de año se notificarían al PCOB. El tratado también dio al OFE la responsabilidad de realizar investigaciones sobre discrepancias, llevar a cabo inspecciones e imponer embargos. Igual que con los tratados anteriores, el OFE estaba facultado para fijar estimaciones y podía tomar medidas de investigación y punitivas, incluso, en relación con los Estados que no eran parte en el Protocolo. En una victoria para Anslinger, simbólica de una tendencia general, el Protocolo también estipulaba que el uso de opio debería limitarse a las necesidades médicas o científicas. Aunque se permitió a los signatarios un período de gracia de quince años antes de que se tuviera que aplicar la disposición, el tratado rompió por primera vez la ‘barrera de uso cuasi-médico’38. (McAllister, 2000, p. 181).
El Protocolo también exigía a los países que establecieran un organismo gubernamental para regular el mercado del opio y garantizar el cumplimiento de este Protocolo. Otras medidas dieron a Bulgaria, Grecia, India, Irán, Turquía, la URSS y Yugoslavia el monopolio de la venta lícita de opio y establecieron algunos límites de producción para cada uno de estos países (UNODC, 2008, p. 198). Sin embargo, este fue ratificado muy lentamente por los países que lo habían firmado y entró en vigor