Derechos Fundamentales. César Landa
previsto en la Constitución.
6. DISOLUCIÓN DEL CONGRESO Y PROCESO COMPETENCIAL
Luego de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la cuestión de confianza y el escenario político posterior al referéndum, se evidenció una situación en donde la relación entre el Congreso y el Poder Ejecutivo podía culminar en la disolución del primero. En este sentido, Eguiguren (2019, p. 57) afirmaba:
“De no disminuir la hostilidad de la oposición parlamentaria hacia el Gobierno, es posible que las censuras individuales a ministros puedan repetirse. Menos probable sería una censura en contra del Gabinete, ya que ella habilitaría al Presidente de la República para disponer la disolución del Congreso. Sin embargo, tampoco habría que descartarlo del todo, ahora que los actuales parlamentarios saben, luego del resultado del referéndum, que ha quedado aprobada la prohibición de reelección inmediata de los congresistas. También es previsible que el Gobierno, sabiendo que le quedan más de dos años de mandato y que sigue sin contar con mayor presencia política y control en el Congreso, considere necesario utilizar con mayor frecuencia la cuestión de confianza, planteada por el Presidente del Consejo de Ministros, como mecanismo político de presión para la aprobación de iniciativas legislativas o de reforma constitucional. O, por qué no, incluso para buscar su rechazo y la consiguiente caída de un segundo Gabinete de Ministros, con miras a facilitar una disolución del Congreso, que le brinda la expectativa de poder contar con una más favorable correlación de fuerzas políticas en el Parlamento para el resto de su mandato”.
El 30 de setiembre de 2019, el presidente de la República tomó la decisión, en base al artículo 134 de la Constitución, de disolver el Congreso de la República. En el Decreto Supremo que formalizó este acto, se da cuenta de las razones que dieron lugar a considerar que hubo una segunda denegación de confianza durante el período de gobierno 2016-202115:
“Que, el 27 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar Labarthe, solicitó plantear cuestión de confianza, en nombre del Consejo de Ministros, “en la primera oportunidad que se reúna el Pleno del Congreso”. Posteriormente, el 30 de septiembre de 2019, el Congreso se negó a recibir al Presidente del Consejo de Ministros, pese a la potestad del artículo 129 de la Constitución de concurrir a las sesiones del Congreso de la República y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Luego de ello, tras la cesión de la palabra por un congresista y no porque esta le haya sido concedida directamente por la Mesa Directiva, pudo presentar cuestión de confianza solicitando que se modifique y adecúe el procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional antes de proseguir con la votación de los candidatos declarados aptos por la Comisión Especial del Congreso de la República. Sin embargo, esta no se sometió a debate ni a votación, sino que se continuó con la elección, pese a la falta de transparencia y de mecanismos para la plena participación de la ciudadanía, advertidas por el Poder Ejecutivo. Por esta negativa de suspender el procedimiento de selección de magistrados y de brindar las garantías suficientes para que esta selección garantice la mayor legitimidad posible al Tribunal Constitucional, el Congreso negó la confianza presentada por el Presidente del Consejo de Ministros en la fecha”.
De esta manera, por primera vez durante la vigencia de la Constitución de 1993, un presidente de la República empleó la facultad constitucional de disolver el Congreso de la República. Sin embargo, hubo una importante discusión jurídica en torno a si la negación de la cuestión de confianza a la que hace referencia el artículo 134 de la Constitución16 solo puede manifestarse mediante una decisión formal del Congreso (votación a favor o en contra) o si pueden existir acciones concretas, por parte de éste, que evidencien la denegatoria de la confianza solicitada. Por ello, luego de producida la disolución, esta controversia fue sometida a conocimiento del Tribunal Constitucional a través de un proceso competencial.
Por mayoría de cuatro votos contra tres, el Tribunal declaró infundada la demanda y acogió la posición jurídica asumida por el Ejecutivo en torno a la interpretación del artículo 134 de la Constitución, En este sentido, señaló lo siguiente17:
“218. […] el Tribunal nota que, pese a la votación formalmente favorable al pedido de cuestión de confianza planteado, lo cierto es que materialmente no se cumplió con uno de los extremos solicitados. No se trató, ciertamente, de un accionar expreso materializado en un acto de votación en la sesión del Pleno del Congreso, pero sí de una forma manifiesta de no aceptar lo solicitado. De hecho, en la sesión del 30 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros precisó que se entendería denegada la confianza si es que se continuaba con la selección pese a los reiterados pedidos de suspender dicho acto. El Congreso de la República, en consecuencia, actuó con claro conocimiento de los términos de la solicitud planteada. De esta forma, este Tribunal concluye que el Poder Ejecutivo no ha obrado de una forma contraria a la Constitución en el presente caso”.
De esta manera, la controversia jurídica en torno a la disolución del Congreso fue resuelta por el Tribunal Constitucional, en un proceso que fue calificado por varios de sus integrantes como el más importante que haya tenido que resolver. Aquí, fue la interpretación constitucional y no una reforma, la vía para orientar la correcta aplicación de las normas constitucionales. Al analizar este caso desde la perspectiva de garantizar el régimen político previsto en la Constitución, Landa señala (2020, p. 81):
“[…] en un sistema semi presidencialista como el peruano, los mecanismos de la cuestión de confianza y la disolución del Congreso son herramientas adecuadas para el control constitucional de los excesos de las fuerzas de la oposición parlamentaria, cuando pretenden convertir al régimen político en uno asambleario; más aún, si como el caso peruano ha sido para blindar a la corrupción política y judicial. No obstante, la poca regulación constitucional respecto de la cuestión de confianza y de la propia potestad del Poder Ejecutivo para legislar mediante decretos de urgencia, durante el interregno parlamentario; ha permitido al Tribunal Constitucional en la sentencia del Exp. N° 0006-2019-CC/TC, dirimir el conflicto entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, en favor de la voluntad popular, así como, estableciendo ciertos límites de la cuestión de confianza, pero, también reconociendo la denegación material de la cuestión de confianza”.
La decisión del Tribunal Constitucional fue adoptada a pocos días de las elecciones del nuevo Congreso, que reemplazaría al disuelto, realizadas el 26 de enero de 2020, lo que evitó, asimismo, cualquier cuestionamiento al resultado del proceso electoral. De otro lado, demostró nuevamente la importancia de un pronunciamiento del supremo intérprete de la Constitución para resolver las controversias en torno a las relaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, a fin de garantizar el régimen político previsto en el texto constitucional.
7. VACANCIA PRESIDENCIAL POR PERMANENTE INCAPACIDAD MORAL Y PROCESO COMPETENCIAL
La disolución del Congreso es una decisión que tiene por objetivo convocar a la ciudadanía para que resuelva las tensiones políticas entre el Poder Ejecutivo y el Congreso. Por ello, los resultados deben reflejar el apoyo a los candidatos que representan las posiciones de ambas partes. Sin embargo, en las elecciones realizadas el 26 de enero de 2020, el Ejecutivo no contó con candidatos propios, aunque los resultados dieron lugar a una significativa reducción del número de escaños de la agrupación política que tuvo amplia mayoría en el Congreso disuelto.
El nuevo Congreso inició sus labores el lunes 16 de marzo de 2020, es decir, un día después de que el Poder Ejecutivo anunciará el inicio de una cuarentena general como consecuencia del COVID-19. Luego de superadas las incertidumbres que generó esta medida en las actividades generales del Estado, empezaron a evidenciarse las tensiones entre el Poder Ejecutivo y el nuevo Congreso. Así, por ejemplo, el 2 de junio de 2020, el Poder Ejecutivo interpuso la primera de las varias demandas de inconstitucionalidad que presentaría contra leyes aprobadas por éste18.
En medio de la crisis sanitaria y económica relacionada con el COVID-19, apareció en los medios de comunicación información que comprometía al presidente de la República con casos de corrupción. Ante estos hechos, el Congreso de la República volvió a acudir a la vacancia por permanente