Handbuch Ius Publicum Europaeum. Martin Loughlin
neuen Abschnittes Xa (Art. 115a–115l GG) über das gesamte Grundgesetz.[198] Betroffen waren zunächst die Grundrechte durch Ergänzung des Art. 9 Abs. 3 GG um einen Satz 3 sowie Einschränkungen bei Art. 10, 11 GG und die Einfügung von Art. 12a GG; betroffen waren sodann das Verhältnis von Bund und Ländern (Art. 35 GG), die Kompetenzkataloge sowie Struktur und Aufgaben der Bundesorgane (u.a. Einfügung eines Abschnittes IVa). Letztlich stand hinter dieser Detaillierung und der mehrfachen Stufung des äußeren Notstandsfalles das Bestreben, „die Mängel der Regelung des Art. 48 Abs. 2 der Weimarer Verfassung zu vermeiden und den Gefahren einer allgemeinen Notstandsklausel zu wehren“[199]. Stattdessen wird ganz im Sinne konsequenter rechtlicher Durchformung des Notstands die unabhängige Gerichtsbarkeit weitgehend ungeschmälert erhalten und die Kontrollfunktion des Parlaments nach Möglichkeit bewahrt.[200] Die Stunde des Notstands sollte nicht mehr allein die Stunde der Exekutive sein. Auch gab es Kompensationsgeschäfte wie die Einfügung des Widerstandsrechts in Art. 20 Abs. 4 GG oder der (bis dato nur einfachgesetzlich geregelten) Verfassungsbeschwerde in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG.[201] Einer wirklichen Probe auf ihre Operationalisierbarkeit musste die Notstandsverfassung bislang glücklicherweise nicht unterzogen werden; ob sie sie bestehen würde, lässt sich wegen ihrer hohen, aber vielleicht wenig praktikablen Regulierungsdichte bezweifeln.
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Ein Bestandteil der Novelle, der sich nicht nur auf den Notstandsfall bezog, sondern auch für die Normallage galt, wurde von gewichtigen Stimmen in seiner Verfassungsmäßigkeit angezweifelt: Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG. Die bis dato von den Alliierten durchgeführte Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs zu nachrichtendienstlichen Zwecken[202] sollte damit in eigene deutsche Regie übernommen und zugleich rechtsstaatlich diszipliniert werden. Die hiernach erlaubten Maßnahmen konnten auch ohne spätere Benachrichtigung des Betroffenen erfolgen, nahmen ihm also die bis dato vorbehaltlos garantierte Möglichkeit, gemäß Art. 19 Abs. 4 GG den Rechtsweg zu beschreiten; dessen Ergänzung um einen Satz 3 diente insofern als prozessual flankierende Absicherung. Hierin sahen viele, unter ihnen kein Geringerer als Günter Dürig,[203] einen mehrfachen Verstoß gegen die (bei Verfassungsänderungen den einzigen materiellen Prüfungsmaßstab bildende) Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG. Das Bundesverfassungsgericht hat in einer seiner wichtigsten (und mit der knappen Mehrheit von 5:3 Stimmen ergangenen) Entscheidungen eine Verletzung der Ewigkeitsklausel verneint, die neue Verfassungsbestimmung aber zugleich restriktiv ausgelegt.[204] Heute wird dem seinerzeit scharf gescholtenen Urteil[205] sogar attestiert, es habe letztlich befriedend und klärend gewirkt und nehme sich im Vergleich mit jüngeren Rechtsprechungstendenzen in diesem Bereich eher liberal aus.[206] Ohnehin ist die Norm mittlerweile weit in den Schatten der Diskussion um den so genannten Großen Lauschangriff getreten (dazu unten, Rn. 69).
c) Verfassungskorrektur: Finanz- und Haushaltsreform
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Nur ein Jahr nach der Notstandsverfassung wurde ein weiteres Werk der Großen Koalition von CDU/CSU und SPD (1966–1969) verabschiedet, das Anlage und Gesicht des Grundgesetzes in vielleicht noch stärkerem Maße veränderte: die große Finanz- und Haushaltsreform. Das Zentrum des komplizierten technischen Regelwerkes bildete das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969, das flankiert wurde vom 20. und 22. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes gleichen Datums.[207]
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Mit diesem Veränderungsschub wurden nicht bislang ausgesparte Komplexe nachträglich eingefügt, sondern bestehende Regelungen strukturell umgestaltet.[208] Letztlich handelte es sich dabei um die Korrektur der 1949 vor allem auf alliierten Druck hin vorgenommenen und weitgehend missglückten Normierungen der Finanzverfassung (dazu oben, Rn. 39); zum anderen aber um den Versuch der Modernisierung des Staates, insbesondere seiner finanz- und haushaltspolitischen Elemente. Die Finanzreform „bildete die verfassungspolitische Reaktion auf die Rezession von 1966/67, veränderte die Finanzverfassung und vollzog den Übergang vom dualistischen Föderalismus, der ein effektives Krisenmanagement verhindert hatte, zum kooperativen Föderalismus“[209]. Die damals frisch und modern daherkommenden Leitbegriffe lauteten Planung[210] (insb., aber nicht nur Finanzplanung), Konjunktursteuerung, Wachstumsvorsorge, aktive Wirtschaftspolitik und eben kooperativer Föderalismus – Begriffe, die heute merkwürdig angegraut klingen, weil man ihre Kehrseite (Fehleranfälligkeit von Planungen, Dominanz der Fachbürokratien, Verwischung von Verantwortlichkeiten, Politikblockaden) mittlerweile etwas besser kennt.
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Rechtstechnisch schlug sich der seinerzeit dominante Gestaltungs- und Lenkungsoptimismus vor allem in der Einfügung eines neuen Abschnittes Xa (Art. 91a, 91b GG) und der Art. 104a, 105 Abs. 2a GG sowie einer kräftigen Erweiterung der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes einerseits, der Veränderung zentraler haushaltsrechtlicher Bestimmungen (Art. 109 Abs. 3, 110, 112, 113, 114, 115 GG) andererseits nieder.[211] Es ist ein Zeichen dafür, dass auch die Verfassungsentwicklung ihre spezifischen Themenkonjunkturen hat, wenn heute wieder sehr intensiv über den Rückbau der seinerzeitigen Reformen nachgedacht wird[212] – auch wenn im Zusammenhang mit der deutschen Wiedervereinigung der Trend zum kooperativen Föderalismus erst noch einmal verstärkt worden war.[213]
d) Verfassungsbewährung: Deutsche Wiedervereinigung als epochale Herausforderung
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Die deutsche Wiedervereinigung, ein ebenso unerwartetes wie epochales Ereignis, stellte das Grundgesetz vor seine bislang größte Herausforderung.[214] Nach vielen aufgeregten politischen Debatten und manchen wegen der sich überschlagenden Ereignisse nach kurzem schon wieder überholten verfassungsrechtlichen Vorschlägen[215] wurde die deutsche Wiedervereinigung auf dem Vertragswege bewerkstelligt – mit dem formellen Abschluss eines echten völkerrechtlichen Vertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR.[216] Die auch in der Staatsrechtslehre verbreitete Rede davon, die DDR sei der Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 23 Satz 2 a.F. GG „beigetreten“[217], trifft also nicht zu. Zwar hat die frei gewählte Volkskammer der DDR am 23.8.1990 den Beitritt zur Bundesrepublik beschlossen;[218] eingetreten ist er dadurch jedoch nicht. Denn tatsächlich haben die beiden deutschen Staaten nach Durchspielen vieler Möglichkeiten die Wiedervereinigung letztlich durch den „in Berlin am 31. August 1990 unterzeichneten Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands einschließlich des Protokolls und der Anlagen I bis III sowie der in Bonn und Berlin am 18. September 1990 unterzeichneten Vereinbarung“[219] vollzogen. Ihm mussten sowohl Bundestag und Bundesrat wie auch die Volkskammer der DDR zustimmen. Zwar ist im Einigungsvertrag (EV) selbst vom „Wirksamwerden des Beitritts der Deutschen Demokratischen Republik zur Bundesrepublik Deutschland gemäß Artikel 23 des Grundgesetzes am 3. Oktober 1990“ die Rede.[220] Doch war an jenem Tag Art. 23 a.F. GG gar nicht mehr existent, da durch Art. 4 Nr. 2 des Einigungsvertrages, der am 29.9.1990 in Kraft getreten war, aufgehoben.[221] Von daher handelt es sich bei den Regelungen des völkerrechtlichen Vertrages auch nicht, wie gern gesagt wird, lediglich um Festlegungen der Voraussetzungen und Folgen des Beitritts.[222] Denn weder ist das Grundgesetz, wie Art. 23 a.F. GG das vorsah, in unveränderter Gestalt im „Beitrittsgebiet“ in Kraft gesetzt worden, sondern galt erst in seiner durch den Einigungsvertrag modifizierten Form; noch entfaltete es Gültigkeit in der DDR, sondern in den fünf neuen Bundesländern, die durch ihre Wiederbegründung, die an eben jenem 3. Oktober 1990 gemäß Art. 1 Abs. 1 EV juristisch wirksam wurde, in der gleichen juristischen Sekunde die alte DDR ablösten, von deren Beitritt man gemeinhin spricht. „In Wahrheit war es eben der völkerrechtliche Einigungsvertrag, der den Beitritt in einer umfassenden Weise selbst regelte.“[223]
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Die in jeder Hinsicht solitäre Konstellation brachte es im Übrigen mit sich, dass das Grundgesetz zum ersten und vermutlich auch zum letzten Male im Wege eines Zustimmungsgesetzes