Protección multinivel de los derechos humanos. Luis López-Guerra
a problemas que han debido ser enfrentados, no solo por los órganos del Convenio (Tribunal y Comité de Ministros) sino por los Estados integrantes del mismo, como últimos responsables y destinatarios de sus mandatos. La reacción de estos Estados miembros, y las medidas adoptadas conjuntamente han representado, en el último decenio, un elemento determinante en la evolución del sistema. Y ello tanto en lo que se refiere a las cuestiones de orden cuantitativo (número de demandas, retrasos en su resolución) como cualitativos (extensión e intensidad de la jurisdicción del Tribunal).
Los desafíos derivados de la puesta en práctica del Protocolo 11 dieron lugar a la celebración de una serie de conferencias internacionales de países del Convenio para hallar soluciones a los problemas planteados al Tribunal; la conferencia inicial (en gran parte a iniciativa del entonces Presidente del Tribunal, Jean-Paul Costa) se celebró en Interlaken el año 2010 y, posteriormente, se celebraron Conferencias en Izmir (2011) Brighton (2012) Bruselas (2015) y Copenhague (2018). De ellas, dos revisten una mayor relevancia: en lo que se refiere a los problemas de tipo cuantitativo del Tribunal, la Conferencia de Brighton supuso el establecimiento de una serie de criterios, relativos al ritmo de resolución de casos (las llamadas reglas de Brighton), determinando objetivos a lograr por el Tribunal en cuanto a plazos de resolución y supresión de pendencia; en lo que se refiere a los aspectos relativos a la jurisdicción del Tribunal, la Conferencia de Bruselas dio lugar a la redacción (además del ya citado Protocolo 16) del Protocolo 15 (aún no entrado en vigor a la hora de escribirse estas líneas) que, aparte de reformas de tipo técnico sobre cuestiones de procedimiento, hizo referencia expresa, mediante una reforma del Preámbulo del Convenio, a dos cuestiones, ampliamente tratadas tanto en la jurisprudencia del Tribunal como en los trabajos académicos: el margen de apreciación de los Estados y el principio de subsidiariedad de la actuación del Tribunal respecto de los Estados.
Ambas cuestiones reflejan una preocupación respecto de los límites de la jurisdicción del Tribunal. La primera versa sobre el ámbito de los Estados para adaptar a sus circunstancias propias los mandatos del Convenio, en su aplicación a casos concretos, habida cuenta de la inmediación con que sus autoridades actúan en relación con los hechos de casa caso; la doctrina del Tribunal ha reconocido reiteradamente la existencia de ese margen de aplicación, si bien dejando claro en todo momento que ello no suprimía la capacidad del Tribunal para decidir sobre la aplicación del Convenio. Por lo que se refiere al principio de subsidiariedad, esto es, que corresponde a los Estados poner en práctica los mandatos del Convenio, y que la acción del Tribunal solo procede en defecto de acción efectiva estatal al respecto, y en todo caso solo una vez agotados los recursos y remedios internos, se acepta comúnmente que tiene dos vertientes: por una lado, supone una limitación a la acción del Tribunal, que se concibe como remedial o subsidiaria y, por otro, una obligación de los Estados de poner en marcha mecanismos efectivos de protección de los derechos del Convenio29.
El Protocolo 15 introduce una variación del Preámbulo al Convenio que menciona los dos temas: “Afirmando que las Altas Partes Contratantes, de acuerdo con el principio de subsidiaridad tienen primariamente la responsabilidad de asegurar los derechos y libertades definidos en este Convenio y sus protocolos y que al hacerlo así disponen de un margen de apreciación, sujeto a la jurisdicción supervisora del Tribunal Europeo de Derechos Humanos establecido por este Convenio”.
Esta fórmula aparece, por un lado, como reafirmación de líneas preexistentes en la jurisprudencia del Tribunal, pero, por otro, y en cuanto plasmación formal de esas líneas, como expresión de la preocupación de los Estados por establecer con claridad la delimitación de las respectivas esferas de la jurisdicción de Tribunal de Estrasburgo y autoridades estatales, sobre todo tras la discusión suscitada por diversas resoluciones contestadas (sobre todo en el ámbito académico, pero también en instancias oficiales) desde la perspectiva estatal30.
La ordenación de la compleja interrelación entre autoridades estatales y el Tribunal de Estrasburgo ha adquirido una nueva dimensión tras la aprobación del Tratado de Lisboa en 2009, y la previsión en él incluida de que la Unión Europea se adheriría al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Con ello se ha venido a añadir un elemento más a lo que ha podido denominarse la “superpoblación” (overcrowding31) de niveles de protección de derechos humanos en Europa: los niveles nacionales (protagonizados por los tribunales supremos y constitucionales de los Estados) el nivel del Convenio y, tras 2009, el derivado de la Carta de Niza y su protección por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Cabe esperar que, como en el pasado, el sistema del Convenio sepa adaptarse a las nuevas necesidades de una sociedad europea cada vez más compleja.
2 Ver por ejemplo las consideraciones del Presidente del Tribunal de Estrasburgo, Costa, J. P., en La Cour européenne des droits de l’homme. Des juges pour la liberté, Paris, Dalloz, 2013, pp. 53 y ss.
3 La obra clave para los primeros cincuenta años del sistema europeo de Derechos Humanos es sin duda (desde una óptica eminentemente británica, reconocida por el autor) la de Bates, E., The Evolution of the European Convention on Human Rights, Oxford, Oxford University Press, 2010, inestimable fuente de inspiración e información.
4 Sobre este tema, Wassenberg, B., Histoire du Conseil de l’Europe, Estrasburgo, Editions du Conseil de l’Europe, 2013, pp. 17 y ss.; Robertson, A. H., Human Rights in Europe, Manchester, Manchester University Press, 1963, pp. 5-6.
5 Creado por el Tratado de Londres de 5 de mayo de 1949, incluyendo inicialmente a diez países europeos.
6 Como nota de interés, la designación oficial del Convenio es “Convención para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales” (Convention for the protection of Human Rights and fundamental freedoms, en su versión inglesa) sin referencia a su carácter “europeo”. Siguiendo la práctica usual, se empleará la expresión “Convenio”.
7 Tomo la referencia de Wildhaber, L. en su momento Presidente del Tribunal, en “The Old Court, the New Court and Paul Mahoney”, Human Rights Law Journal, 36 (2016), 292-297, p. 293; ver la nota 4 de su trabajo para la documentación de su referencia.
8 Ver el artículo de la jueza Elisabeth Steiner “Some reflections on the process which led to the preparation of the European Convention on Human Rights” en La Convention Européenne des droits de l’homme. Mélanges en honneur de Christos L. Rozakis, Bruselas, Bruylant, 2012, 597-623. También, del juez Carlo RUSSO “The Drafting History of the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms” en Mainly Human Rights. Studies in Honour of J.J. Cremona, La Valetta, Fondation Internationale Malta, 1999, 234-244.
9 Para un análisis, desde una perspectiva española, de lo que se supuso esta innovación, pueden consultarse los trabajos de dos jueces españoles del Tribunal de Estrasburgo: Pastor Ridruejo, J.A., “El proceso de internacionalización de los derechos humanos: el fin del mito de la soberanía nacional” (I). Plano universal: la obra de las Naciones Unidas” y Carrillo Salcedo, J. A.: “El proceso de internacionalización de los derechos humanos: el fin del mito de la soberanía nacional (II). Plano regional: el sistema de protección instituido en el Convenio Europeo de Derechos Humanos”, ambos en la obra Consolidación de derechos y garantías: los grandes retos de los derechos humanos en el siglo XXI, Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1999, pp. 35-46 y 47-76, respectivamente.
10 Wildhaber, loc. cit.
11 Frowein, J., “European Integration through Fundamental Rights”, Michigan Journal of Law Reform,