Protección multinivel de los derechos humanos. Luis López-Guerra
que podría llamarse “judicialización” del sistema se completaba mediante la reducción de las facultades del Comité de Ministros del Consejo de Europa; sus funciones se limitaron a supervisar la ejecución de las sentencias del Tribunal. Debe tenerse en cuenta, en todo caso, que el papel del Comité seguía siendo muy destacado, en cuanto aseguraba que las sentencias en cuestión, aún “declarativas” en la forma, cobraban efectividad en los países afectados. Valga decir que la existencia del Comité de Ministros supone una diferencia considerable, en cuanto a la efectividad de la protección concedida por el sistema, respecto de otros casos, señaladamente el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en que no existe un órgano similar, y es la propia Corte Interamericana la que ha de velar por el cumplimiento de sus sentencias.
6. LA EVOLUCIÓN DESDE EL PROTOCOLO 11. LA DIMENSIÓN CUANTITATIVA
En forma no sorprendente, las innovaciones introducidas por el Protocolo 11, especialmente el acceso directo de los recurrentes al Tribunal, supusieron un notable incremento del ya considerable número de demandas. Hacia el año 2008, la media anual era de unas sesenta mil; ello supuso, a pesar del aumento de decisiones y sentencias por parte del Tribunal, que se fuera acumulando un considerable retraso. Hacia el año 2010, los casos atrasados llegaban a casi ciento sesenta mil. La gravedad de la situación había dado lugar a que el Consejo de Europa nombrase una “Comisión de Sabios” presidida por el español Gil Carlos Rodríguez Iglesias, que en su Informe del año 2006 propuso cambios y mejoras en el sistema.
Por su parte, el Tribunal llevó a cabo diversas reformas internas a efectos de incrementar su capacidad resolutiva; como ejemplo, reformó su Reglamento para establecer un sistema de prioridades, de manera que, en lugar de seguir un orden estrictamente cronológico de resolución, según la fecha de presentación de demandas, estas se examinaran de acuerdo con la gravedad del tema que plantearan, estableciéndose diversas categorías. No obstante, y como es lógico, fueron los Estados parte del Convenio los que llevaron a cabo una actividad reformadora encaminada a resolver los graves problemas derivados de la acumulación de casos.
Esta actividad se tradujo esencialmente en la nueva reforma del Convenio llevada a cabo por el Protocolo 14, que entró en vigor (con algún retraso desde su aprobación, debido a la actitud reticente de la Federación Rusa) el año 2010.
El Protocolo 14 introdujo considerables cambios en el funcionamiento del Tribunal. En cuanto a su composición, el mandato de los jueces se extendía a nueve años (frente a seis en la regulación anterior) sin posibilidad de reelección. Pero las innovaciones más señaladas se referían a los órganos de funcionamiento del Tribunal. Se creaba una nueva formación de un solo juez, encargado como principio general, de decidir (en lugar, como anteriormente, de un comité de tres jueces) sobre la inadmisibilidad de las demandas presentadas; con la particularidad de que el juez no podía en ningún caso ser el elegido con respecto al país de origen de las demandas. Adicionalmente, se posibilitaba que los comités de tres jueces pudieran dictar sentencias sobre el fondo en casos de mera aplicación de la jurisprudencia del Tribunal. Como medida añadida, se preveía que el Comité de Ministros, a petición del Tribunal, pudiera reducir de siete a cinco el número de jueces integrantes de cada Sala, aumentando así el número de éstas (si bien hasta el momento no se ha hecho uso de esa posibilidad, manteniéndose el número de cinco Salas). Finalmente, y respondiendo, como se verá, a una cierta tendencia hacia la “constitucionalización” del Tribunal, se estableció como causa de inadmisión de una demanda que el demandante no hubiera “sufrido un perjuicio importante” (artículo 35, 3 b) introduciéndose el principio “de minimis non curat praetor”18.
Los efectos del Protocolo 14 y de las medidas racionalizadoras del trabajo introducidas por el Tribunal fueron destacados, reduciéndose notablemente el número de casos “embolsados”. Valga decir que ello se debió en gran parte a la aplicación, por parte del Tribunal (siguiendo en esto una línea de conducta anterior), de estrictos criterios de admisibilidad; de hecho, los casos no rechazados por el Tribunal y comunicados a los correspondientes Gobiernos para la formulación de observaciones representan un muy pequeño porcentaje de las demandas presentadas, lo que no ha dejado de dar lugar a críticas. En todo caso, y como resulta de la literalidad del Convenio, el Tribunal no goza de discreción (como a veces se ha propuesto) para seleccionar las demandas que considere más relevantes, siguiendo un sistema similar a la concesión del writ of certiorari del Tribunal Supremo norteamericano, o, en expresión coloquial anglosajona, del “pick and choose”. Los motivos de inadmisibilidad siguen siendo tasados, si bien se formulan en el Convenio con una cierta flexibilidad. Flexibilidad que se ve facilitada por la práctica del Tribunal de no motivar las decisiones de inadmisibilidad dictadas por el juez único, práctica ésta también sometida a críticas, y sujeta a revisión.
7. LA DIMENSIÓN CUALITATIVA
El aumento de países miembros del Convenio, la situación existente en muchos de esos países —particularmente, aunque no solo, los integrantes del antiguo bloque del Este— y el correlativo incremento de las demandas presentadas al Tribunal, dieron la oportunidad a éste de enfrentarse con una multiplicidad de problemas relativos al contenido y extensión de los derechos del Convenio que no se habían planteado en las fases anteriores; por otro lado, la ratificación y consiguiente entrada en vigor en la mayoría de los Estados de varios protocolos adicionales de reforma introdujeron nuevos derechos cuya protección le incumbía. El Tribunal, en estas ocasiones, puso en práctica los principios ya elaborados: el principio de la efectividad de los derechos proclamado en Airey, el de la consideración del Convenio como un instrumento vivo establecido en Tyrer, o la aplicación del concepto de obligaciones positivas acuñado en Marckx. Ello dio lugar a una jurisprudencia que supuso en algunos casos una interpretación novedosa (o al menos distinta de la tradicionalmente aceptada) de los derechos del Convenio, interpretación que, como se apuntará más abajo, fue en ocasiones considerada indebidamente expansiva19. Así, el Tribunal pudo interpretar los artículos 2 y 3 del Convenio, sobre todo a partir de su sentencia McCann y otros c. Reino Unido (1995), en el sentido de que el respeto a la vida y la prohibición de torturas y tratos inhumanos o degradantes implicaba no solo obligaciones negativas de abstención de conductas atentatorias a tales derechos, sino también obligaciones positivas de investigación de alegaciones al respecto, con carácter pronto y, suficiente, y con participación de los afectados; pudo también aplicar su interpretación amplia del derecho a la vida privada y familiar del artículo 8, como extendido también a las relaciones sociales y —a partir sobre todo de López Ostra contra España (1994)— a la vida familiar domiciliaria afectada por el medio ambiente o el ruido; y, sobre todo, llevó a cabo una interpretación del derecho a un proceso equitativo, del artículo 6, que cubría prácticamente todos los aspectos del proceso civil y penal, particularmente, como en Salduz c Turquía (2009), en relación con la garantía que representa la asistencia letrada. Ciertamente, no se trataba, ni podía tratarse, de creación de nuevos derechos no incluidos en el Convenio y sus Protocolos, pero sí de una interpretación de los mismos que tenía en cuenta la evolución de los desafíos a los derechos humanos no solo en sociedades recientemente llegadas a un régimen constitucional, sino también a sociedades de democracia consolidada, pero sujetas a un continuo desarrollo; lo que, por otra parte, se facilitaba por el empleo por el Tribunal de los “conceptos autónomos” establecido en su citada sentencia Engel.
Una exposición de las líneas jurisprudenciales con respecto al contenido sustantivo de los derechos del Convenio representaría una tarea muy superior a la que aquí se pretende realizar; pero sí resulta ilustrativa del desarrollo del papel del Tribunal una exposición de algunas interpretaciones de orden procesal, sobre el alcance de las funciones del Tribunal, que suponen sin duda una visión expansiva de las mismas. En el capítulo anterior se ha hecho referencia a la introducción de medidas cautelares o provisionales; en las líneas que siguen se hará referencia a otros dos aspectos de esa interpretación: la extensión de la misma jurisdicción del Tribunal, y la inclusión de mandatos ejecutivos en la parte dispositiva de sus sentencias.
8. LA AMPLIACIÓN DE LA JURISDICCIÓN TERRITORIAL DEL TRIBUNAL
El artículo 1 del Convenio especifica que “las Altas Partes Contratantes reconocen a toda persona bajo su jurisdicción los derechos