Protección multinivel de los derechos humanos. Luis López-Guerra
que sus dimensiones iniciales, en cuanto al ámbito de derechos protegidos, fueran modestas. La lista de derechos incluidos en el Convenio es notablemente inferior, por ejemplo, a los enumerados en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, de la Asamblea de las Naciones Unidas; pero debe tenerse en cuenta que los sucesivos Protocolos adicionales al Convenio han ido aumentando considerablemente el ámbito de protección que éste otorga7. El primero de ellos (el Protocolo. 1, citado usualmente como Protocolo Adicional) venía a reconocer derechos que habían quedado, por su carácter controvertido, conscientemente omitidos en el texto del Convenio: el derecho de propiedad, el derecho de los padres a que sus hijos reciban una educación conforme a sus convicciones, y el derecho a elecciones libres.
Por otra parte, el impacto que la introducción del sistema de protección de derechos humanos implicaba en las fórmulas tradicionales de relación interestatal, y las obligaciones que venía a imponer explican que su puesta en práctica llevase algún tiempo. El Convenio entró en vigor solo tres años después de su firma, al producirse en 1953 la décima ratificación; la Comisión Europea de Derechos Humanos se constituyó el año 1955; el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano central del sistema, no se constituyó hasta 1959, dictando su primera sentencia el año siguiente (STEDH Lawless c. Irlanda, de 14 de noviembre de 1960).
3. EL CARÁCTER JURISDICCIONAL DEL SISTEMA. EL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS
El sistema europeo de protección de derechos humanos se diseñó desde el principio con una vocación jurisdiccional, estableciendo como órgano decisorio un Tribunal, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con las características que definen la jurisdicción: la independencia e imparcialidad de sus miembros, el carácter contradictorio del procedimiento y el carácter de fuerza vinculante de sus decisiones. Estas notas definitorias han experimentado diversas modificaciones a lo largo de la historia del sistema, siempre en el sentido de reforzar ese carácter jurisdiccional.
3.1. Composición
Por lo que atañe a su composición, y en la configuración resultante de las sucesivas reformas del Convenio, los jueces son elegidos por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, por un mandato de nueve años, sin posibilidad de reelección, y con una relación de servicio de carácter permanente, incompatible con toda otra ocupación que pueda afectar a su independencia e imparcialidad. Los jueces (uno a título de cada Estado parte, independientemente de su población)8 son elegidos a partir de una terna presentada por el respectivo gobierno, elaborada de acuerdo con unos criterios de transparencia y publicidad establecidos por la Asamblea Parlamentaria9. Los jueces del Tribunal solo podrán ser destituidos por decisión adoptada por una mayoría de dos tercios de los demás miembros del Tribunal (art. 23.4).
Tras la reforma efectuada por el Protocolo 14, estos jueces actúan en formaciones de diverso tipo:
• Formación de juez único, encargado del examen inicial de la admisibilidad de las demandas presentadas, y de su eventual rechazo. Los jueces únicos son nombrados por el presidente del Tribunal, y no pueden examinar demandas presentadas contra el país respecto del que fueron elegidos. Cada juez único actúa asistido por juristas pertenecientes al Secretariado del Tribunal, que actúan como informadores no judiciales.
• Comités de tres jueces. Su función consiste en decidir sobre la admisibilidad de aquellos casos que requieran un examen más detenido, así como en emitir sentencias definitivas sobre casos que supongan una aplicación clara de la jurisprudencia consolidada del Tribunal. En su organización actual, se han formado doce comités (dos o tres Comités por Sección, según los casos).
• Salas de siete jueces. El Tribunal se divide en cinco Salas. Son competentes para resolver mediante sentencia, así como para dictar resoluciones sobre la admisibilidad de aquellas demandas sobre las que no haya resuelto un juez único o un comité. Para su adecuado funcionamiento, cada Sala se integra en una formación más amplia, la Sección, compuesta por nueve o diez miembros, de forma que en cada caso a resolver haya siete jueces titulares y varios suplentes. Para decidir sobre un caso, debe figurar en la composición de la Sala, como juez titular, el juez elegido respecto del Estado contra el que se presenta la demanda (“juez nacional”) o, si no pudiera intervenir, un juez ad hoc, nombrado por el presidente del Tribunal de entre una lista de tres a cinco juristas propuestos por el Estado en cuestión. El presidente de la Sección, elegido por el Plenario del Tribunal para un mandato de tres años renovable, es también presidente de la Sala. En cada caso a resolver por la Sala o por uno de sus comités, el presidente designa un juez ponente, encargado de presentar propuestas para su discusión y eventual aprobación. La Sala es asistida en sus funciones por un secretario y un secretario adjunto.
• Panel de cinco jueces. Su función consiste en seleccionar aquellas sentencias dictadas por las Salas respecto de las cuales alguna de las partes haya solicitado que sean reexaminadas por la Gran Sala. El Panel se compone del presidente del Tribunal, dos presidentes de Sección, dos jueces seleccionados mediante un sistema rotatorio, y dos jueces suplentes, designados por el mismo sistema.
• Gran Sala. Presidida por el presidente del Tribunal, se compone de diecisiete jueces titulares (incluidos el presidente y los presidentes de Sección) y tres jueces suplentes. Excepto el presidente y los presidentes de Sección, los demás jueces son designados por sorteo. La Gran Sala debe resolver sobre aquellos casos admitidos por el panel de cinco jueces, así como aquellos casos que le hayan sido remitidos por las Salas, y sobre las peticiones de opiniones consultivas. Entre los miembros de la Gran Sala no pueden figurar los jueces que hubieran participado en la aprobación de la sentencia remitida a la Gran Sala, excepto el presidente de la Sala competente y el juez elegido respecto del Estado objeto de la demanda.
3.2. Procedimiento
Por lo que se refiere al procedimiento, es necesario decir en primer lugar que las normas que regulan el procedimiento ante el Tribunal son muy reducidas; solo algunos artículos del Convenio Europeo se refieren a este tema. A ellos hay que añadir las disposiciones del Reglamento (Rules of Order) elaborado por el mismo Tribunal, de acuerdo con la habilitación que le concede el artículo 26. d) del Convenio10. El Reglamento11 no es, de todas formas, muy extenso, si se le compara con la extensión habitual de las leyes procesales. Debe señalarse que, aparte de precisar los mandatos del Convenio (algunos de ellos de carácter muy general12), se enfrenta con cuestiones que no están expresamente previstas en éste: así, regula la adopción de medidas provisionales o cautelares, los eventuales recursos de revisión e interpretación de sentencias firmes, o el establecimiento de un orden de prioridad en el tratamiento de casos. Dada la escasez de normas, ha debido ser la jurisprudencia del Tribunal la que ha ido construyendo paulatinamente la mayor parte del procedimiento. En este aspecto, la ordenación del procedimiento ante el Tribunal se acerca más al sistema de los países del common law, frente a la práctica de los países de civil law, en que los trámites procesales se suelen encontrar exhaustivamente regulados en leyes de procedimiento, sea este civil, penal, administrativo o de otro tipo.
Las reformas en el procedimiento introducidas en el Convenio por los Protocolos 11 (1998), 14 (2010), 15 (2018) y 16 (2021)13 persiguen diseñar un sistema en que se consiga la mayor garantía del recurrente y a su vez, una mayor agilidad en los trámites judiciales. A partir de 1998 la legitimación para recurrir frente a los Estados parte se extiende (aparte de a los mismos Estados, que muy raramente han utilizado esta posibilidad) a todas las personas (individuos u organizaciones de tipo no gubernamental) sujetas a su jurisdicción, que tendrán acceso así en forma directa al Tribunal: el Protocolo 11 suprimió la Comisión Europea de Derechos Humanos, que actuaba hasta el momento como filtro respecto de las demandas individuales. Así y todo, esta legitimación se refiere únicamente a quienes se consideren víctimas de una violación de sus derechos, excluyéndose la posibilidad de una actio popularis ante el Tribunal.14 El Tribunal ha considerado la noción de víctima como uno de los denominados “conceptos autónomos”, que han de definirse por la propia jurisprudencia. Por otro lado, la legitimación pasiva corresponde en exclusiva a los Estados; no caben demandas frente a actuaciones de particulares.
Las demandas pueden ser rechazadas ab initio, sin otro trámite, por el Tribunal como inadmisibles si no cumplen los requisitos establecidos