Derecho ambiental y empresa. Группа авторов
distintas formas de regulación. Ahora bien, hoy en día —y es lo que pretendo argumentar— estamos en condiciones —y ante la necesidad— de desmitificar esta idea.
Con todo, entiendo que lo importante es empezar a desarrollar un proceso de democratización de la regulación. En los últimos tiempos hemos venido reconociendo en la regulación una bien merecida vocación multidisciplinar; en tanto ciencias como la antropología, la sociología, la ingeniería o la política, han empezado a involucrarse con ella, y lo importante es que tenemos que asumir que la regulación es tarea de todos. La regulación, a mi juicio, —y adelanto opinión en este aspecto— no ha de verse como un conjunto de normas y reglamentos sino como una de otras tantas manifestaciones sociales. La regulación empieza a ser, como veremos, un instrumento mediante el cual los agentes sociales participan en la disposición de marcos de acción nacional e internacional.
Tan básico como necesario, en consecuencia, es empezar por reconocer que nos encontramos ante una «nueva regulación», la misma que por supuesto proviene de un proceso social dinámico que se fundamenta en el tránsito que discurre desde el apogeo y posterior crisis del estado de bienestar hacia la defensa del mercado y el ejercicio de la libertad individual. En efecto, el espectacular crecimiento del sector público hacia la década del setenta, debido a una generalizada convicción acerca de las bondades de la intervención en la economía, sirvió de fundamento para un proceso de paulatina desregulación y privatizaciones que permitieron la aparición espontánea de nuevas técnicas regulatorias, entre las que de forma destacada, a nuestro juicio, se presenta la autorregulación.
Existe, en consecuencia, y dado este proceso, un nuevo escenario configurado por las paulatinas transformaciones de la regulación, las mismas que, a mi juicio, pueden reseñarse como más significativas las siguientes:
a) El panorama sobre los recursos y las políticas públicas.- Es indudable que una de las grandes transformaciones que se han sucedido es aquella relacionada con la visión de los gobiernos y los ciudadanos respecto a los recursos naturales, las fuentes de energía y las políticas públicas asociadas. En los últimos años, la creciente preocupación por la limitada disponibilidad de ciertos recursos naturales y las perspectivas de incremento de las poblaciones con la consecuente necesidad del aumento de fuentes de energía, además de una nueva sensibilización acerca de un valor superior en cuanto a los recursos y su relación con el entorno natural, han servido de fundamento para el establecimiento de políticas que persiguen la diversificación de la matriz energética, incentivan el abaratamiento de la energía, promueven la inversión en infraestructura y procuran la transformación sostenible de los recursos naturales en beneficio del desarrollo de los ciudadanos. El papel de la regulación aquí es procurar la eficiencia y la sostenibilidad en el uso y aprovechamiento de los recursos.
b) La competencia.- La competencia es un tema angular dentro de esta nueva visión regulatoria. En este nuevo escenario, caracterizado por la liberalización de mercados y la privatización de empresas públicas, el Estado adquiere un nuevo rol, tendente a impulsar la libre competencia, garantizar el buen funcionamiento del mercado, en el sentido de prohibir conductas anticompetitivas o colusivas de los agentes, y tutelar de forma celosa los derechos e intereses de los consumidores. En este sentido, cobran particular relevancia los servicios públicos y la existencia de monopolios naturales.
Algunas otras funciones de este nuevo esquema regulatorio es el de cubrir las deficiencias de la información imperfecta del mercado frente a los consumidores, así como en algunos casos la desintegración vertical u horizontal de los sujetos y las actividades reguladas.
c) El ente regulador.- Otra gran transformación es la que experimentan los entes u organismos reguladores como parte de una reforma institucional de cara al nuevo escenario regulatorio. En tal sentido, se establece un nuevo tipo de autoridad regulatoria dotada de independencia y estabilidad, cuya función básica consiste en asegurar el buen funcionamiento del mercado en los sectores privatizados.
De esta forma, dejando atrás el influjo del rígido modelo administrativo francés, se incorpora el espíritu de los modelos abiertos de administración anglosajona, como los quangos (quasi-autonomous non govermental organizations) o Agencies o Public Bodies británicos; y las independent agencies o independent regulatory commissions norteamericanas. En dichos modelos la regla general, en total contraposición con el modelo francés, es el de un ente de gestión independiente, neutral, técnica y personalizada; con capacidad de ejercicio de las potestades regulatorias más importantes.
d) Del servicio público al servicio esencial y servicio universal.- Otra de las transformaciones ha sido la referente al servicio público frente a la calidad del servicio esencial y su vocación de servicio universal. Sobre este tema es necesario realizar ciertas precisiones. Como sabemos, por la especial relevancia de determinados bienes o servicios para la subsistencia y desarrollo de los ciudadanos, en el caso de la energía —como el suministro de electricidad y más recientemente y de forma paulatina el de gas natural— la ley le confiere la calidad de servicio público. Ahora bien, su concepción como servicio público resulta ya inexacta. En términos estrictos, el servicio público es aquel que es declarado como tal y prestado en forma exclusiva por la administración pública, por lo que en un contexto en el que gran parte de este servicio es brindada por empresas privadas, mal podría —en principio— llamarse servicio público. Pero en realidad se trata nada más que de rigor técnico en la conceptualización. Por ello, en algunos ordenamientos extranjeros, como el español por citar uno, se habla ya para estos casos no de servicio público sino de servicio esencial (aunque en el caso del gas se suprime esta consideración y se habla de actividad de interés general). De esta forma procuran cierta coherencia terminológica y conceptual en el campo del derecho. Caso distinto pero muy relacionado es el del servicio universal. A diferencia del servicio esencial, el servicio universal no incide tanto en la calificación del servicio ni en el sujeto que lo presta, sino en el destino de dicho servicio. La idea de servicio universal está asociada a la necesidad de que este llegue en forma efectiva a la totalidad de la ciudadanía, en virtud del establecimiento constitucional de los derechos fundamentales de las personas.
Digamos, pues, que el papel regulador de la administración radica en este aspecto: por un lado, en la declaración formal del carácter esencial del servicio; y por otro lado, en promover y garantizar el efectivo acceso a dicho servicio por todos los ciudadanos sobre la base de un principio de universalidad.
Con todo, tengo que decir no obstante que aun cuando en la doctrina administrativista nacional ya se han hecho avances para delimitar y distinguir los conceptos de servicio esencial, servicio universal y servicio público, y la actual legislación deja bastantes vacíos; de momento, y aparentemente, la interpretación de nuestros textos legales no reflejan una incongruencia insuperable. La ley habla siempre de servicio público, pero a nivel doctrinal se han delimitado convenientemente estos matices dignos de consideración.
Finalmente, en lo que al papel de la regulación se refiere, los conceptos de servicio esencial y servicio universal están íntimamente relacionados de forma complementaria con la observancia de la calidad del servicio, su no interrupción y derechos de los consumidores. Se hace aquí tangible la evolución del Estado gestor hacia la del Estado garante.
3. El medioambiente, la sostenibilidad y los agentes sociales
De igual forma, profunda transformación es la que experimenta la nueva visión social respecto al medioambiente, la sostenibilidad y los agentes sociales.
En los últimos años, la sociedad se ha inclinado hacia una suerte de sensibilización acerca del entorno natural, lo que ha llevado a muchos gobiernos a suscribir una serie de compromisos internacionales, como el Protocolo de Kioto. La idea descansa en la construcción del llamado desarrollo sostenible, es decir, un desarrollo que tenga en cuenta la disponibilidad de los recursos y su forma de utilización u optimización. Aquí el concepto de eficiencia energética ha cobrado una nueva dimensión, ya no solo la del ahorro sino la de necesidad.
También los agentes sociales obtienen nueva carta de naturaleza en este aspecto, en la