Муниципальное право России. Александр Кокотов
и волостям), впоследствии земли начали делить на губы и было создано губное ведомство. Постепенно мелкие губные единицы объединялись и формировали всеуездную губную власть. Губное управление, став всеуездным, образовало сложную сеть различных полицейских органов, имевших отделения по всему уезду, во главе которых стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде из служилых людей по одному или два на каждый уезд. Во второй половине XVI в. губным старостам начинают поручать и осуществление земельных дел; им передавались полномочия, связанные с различными промыслами, рыбной ловлей и т. п.
Важнейшим указом для земских преобразований Ивана IV (Грозного) был «Приговор царский о кормлениях и о службах» (1555–1556 гг.). Земская реформа отменила систему кормления и привела к повсеместному учреждению земских властей, действовавших, как правило, в границах волостей. Сущность земского управления состояла не столько в праве обществ «ведать местными земскими делами», сколько в обязанности исполнять общегосударственные приказные поручения, избирать из своей среды ответственных исполнителей «к государственному делу». Земская реформа предусматривала возможность осуществления самоуправления путем проведения сходов, а также формирования такого органа местного самоуправления, как земская изба, которая состояла из земского старосты (главы), земского дьячка и целовальников. Земские избы содержались за счет местного населения. В их ведении находились управление населением, сбор податей, суд и полиция. Земская реформа также завершила перестройку местных органов власти на сословно-представительских началах, что усилило централизацию государственной власти. Служба в земских учреждениях (земских избах, выборных органах местного управления в городах) была неотделима от надзора и отчетности местных органов перед государственной (центральной) властью и зависимости от населения.
Вместе с тем, как отмечает Л. Е. Лаптева, принципы выборности и относительной автономности в организации управления на местах были вытеснены принципом аппаратно-бюрократическим.[13] Земские избы постепенно попали под контроль приказных изб. К 1625 г. воеводы были уже в 146 городах.[14] Все воеводы назначались Разрядным приказом, от которого они и получали наказы, в соответствии с которыми определялся круг дел воевод. В соответствии с наказами воевода руководил городским хозяйством, обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорные полномочия, местное правосудие, а также надзирал за деятельностью губных и земских старост в тех местах, где они еще сохранились. Положительным моментом данной системы управления было все же то, что она не привела к полному уничтожению самоуправления: земские и губные учреждения в отдельных территориях продолжали функционировать и при воеводах. Губные старосты приобретали статус его товарищей (помощников), а по отношению к земским органам управления в сфере полицейской деятельности
См.: Лаптева, А. Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 22.
Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 157.