Муниципальное право России. Александр Кокотов
и центральной власти в этот период определялось политикой центральной (верховной) власти. Необходимо отметить, что помимо магистратов в городах существовали и другие городские учреждения: земские советы (мирские посадские сходы), которые создавались посадскими старостами. На сходах обсуждались «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, раскладывались отдельные гражданские сборы, подушные подати. Но все же главной их функцией были выборы членов магистратов и ратуш, а также других должностных лиц. Таким образом, Петр I, начав переустройство городского самоуправления введением сословно-земских изб, закончил его сословно-бюрократическими приказными магистратами. Вместе с тем именно введенные Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского самоуправления.[17]
Реформы Екатерины II. Екатерина II считала, что большим недостатком прежней системы управления была чрезмерная централизация и оторванность местных учреждений от дворянства. Основной задачей она считала вовлечение дворянства в местное управление, введение в него элементов самоуправления. Соответствующие основы местного самоуправления получили свое закрепление в таких актах, как Учреждение для управления губерний (1775 г.),[18] Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства (1785 г.)[19] (Жалованная грамота дворянству), Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (1785 г.)[20] (Жалованная грамота городам). Названные акты закрепляли реформирование местных учреждений на началах самоуправления по сословному принципу.
Прежде всего реформирование местного управления Екатерина II начала с областного управления. Территория страны делилась на губернии с населением в 300–400 тыс. жителей и уезды с населением в 20–30 тыс. человек. В новых территориальных единицах создавались учреждения государственного аппарата с широким вовлечением в их деятельность дворянства. При этом каждая губерния получила не только однообразное устройство, но и однообразную систему органов государственного аппарата. По проводимой административной реформе город впервые становился самостоятельной административной единицей со своей системой управления и самоуправления. Реформирование областного управления было дано Жалованными грамотами дворянству и городам. Жалованная грамота дворянству устанавливала ряд личных и имущественных прав и обязанностей дворян, гарантировала им непосредственное участие в местном хозяйстве и влияние органов дворянского самоуправления на деятельность органов местного управления.
Дворянское самоуправление отличал ряд черт. Во-первых, представительным органом с правами юридического лица стало Собрание дворянства, созываемое один раз в три года (раздел «Б» Жалованной грамоты дворянству). Право голоса имели дворяне не моложе 25 лет, владевшие поместьями. Права голоса были
См.: Еремян, В. В., Федоров, М. В. Указ. соч. С. 117, 118.
См.: Сборник нормативных актов по конституционному праву Российской Федерации. Т. V. Екатеринбург, 1999. С. 108–211.
Там же. С. 248–267.
Там же. С. 212–247.