Manual de derecho procesal constitucional. Samuel Abad-Yupanqui
de protección —la Corte Interamericana de Derechos Humanos—, cuya jurisprudencia precisa y dota de contenido a los derechos que ella reconoce.
Los tratados no solo desarrollan los alcances de los derechos humanos, sino reconocen el derecho a un recurso sencillo, rápido y efectivo frente a las violaciones de tales derechos. Ello es particularmente relevante para el Derecho Procesal Constitucional y ha conducido a que algunos autores se refieran a un Derecho Procesal Constitucional Transnacional119 y a un “amparo internacional”120 o “amparo interamericano”121.
En efecto, tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 8), la Declaración Americana (artículo 25), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 2.3 y 9.4), y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 7 y 25.1), reconocen a todas las personas el derecho a un “recurso efectivo” que las amparen contra los actos que lesionen sus derechos humanos. La Corte Interamericana en las Opiniones Consultivas OC-8/87, de 30 de enero de 1987, “El hábeas corpus bajo suspensión de garantías”, y OC-9/87, de 6 de octubre de 1987, “Garantías judiciales en estados de emergencia”, ha señalado que el artículo 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce al proceso de hábeas corpus y el artículo 25.1 hace lo mismo con el amparo.
De esta manera, para interpretar los alcances del derecho a un “recurso sencillo, rápido y efectivo” no solo habrá que tomar en cuenta lo dispuesto por los tratados sino también la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En consecuencia, los procesos de hábeas corpus y amparo cuentan con sustento supranacional y, por tanto, no pueden ser limitados ni restringidos a nivel interno. Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en constante jurisprudencia, por ejemplo, en el caso César Tineo Cabrera (STC Exp. N° 01230-2002-HC/TC). Tratándose de la procedencia del amparo contra decisiones del Jurado Nacional de Elecciones, el Tribunal ha admitido su procedencia siguiendo el criterio establecido por la Corte Interamericana en el caso “Yatama vs. Nicaragua” (STC Exp. N° 0007-2007-AI/TC, FJ 22). Se ha interpretado el artículo 142 de la Constitución, cuyo texto literal aparentemente impedía su procedencia, haciendo uso del denominado “control de convencionalidad”, cuya “idea central (…) es la de destacar la importancia y la necesidad de utilizar las fuentes del derecho internacional de los derechos humanos contenidas en la Convención americana y en la jurisprudencia de la Corte”122.
3. Legislación: el Código Procesal Constitucional
Hasta el 30 de noviembre del 2004 existía una legislación diversa y dispersa sobre los procesos constitucionales. Así por ejemplo, los procesos de hábeas corpus y amparo estaban regulados por la Ley N° 23506 (9 de diciembre de 1982) y la Ley N° 25398 (9 de febrero de 1992) que la complementaba. Los procesos de hábeas data y acción de cumplimiento estaban desarrollados por la Ley N° 26301 (3 de mayo de 1994), la acción popular por la Ley N° 24968 (22 de diciembre de 1988) y, finalmente, la acción de inconstitucionalidad y el conflicto de competencias, así como la estructura y funciones del Tribunal Constitucional por su ley orgánica, Ley N° 26435 (10 de enero de 1995). Las citadas leyes fueron objeto de diversas modificaciones. Por ello, resultaba indispensable una reforma legal de todos los procesos constitucionales que no solo revise y unifique la dispersa legislación existente, sino que se nutra de la teoría general del proceso. Estos cambios normativos fueron incorporados en el Código Procesal Constitucional.
El 31 de mayo del 2004 se publicó en el diario oficial la Ley N° 28237 que aprobó el primer Código Procesal Constitucional peruano que desarrolla los siete procesos previstos por la Carta de 1993. El Código pretende unificar, fortalecer y modernizar la regulación de estos procesos que no siempre han cumplido con su finalidad de garantizar la vigencia de los derechos humanos y la defensa de la Constitución.
Algunos países también cuentan con leyes especiales, tal como ocurre en Costa Rica con la Ley de Jurisdicción Constitucional, Ley Nº 7135, de 19 de octubre de 1989; en Ecuador, la Ley del Control Constitucional de 1997; en Argentina, la Ley 8369 de la Provincia de Entre Ríos123 y la Provincia de Tucumán que aprobó su Código Procesal Constitucional el 9 de octubre de 1995 (Ley 6944). Y se han planteado algunas propuestas. En Venezuela (1989) se propuso un Anteproyecto de Ley Orgánica de la Jurisdicción Constitucional124, en El Salvador (1995) se elaboró un Anteproyecto de la Ley Procesal Constitucional125, y en Argentina existen propuestas a nivel nacional como el proyecto del diputado Jorge H. Gentile126.
En junio de 1995, seis profesores de Derecho Constitucional, Procesal, Administrativo y Penal se reunieron para elaborar un Anteproyecto de Código Procesal Constitucional, en el marco de la Carta vigente127. Luego de culminarlo lo remitieron a un grupo de abogados especialistas en la materia, jueces, fiscales y profesores, quienes formularon valiosos aportes que fueron tomados en cuenta, y el texto final fue publicado en octubre del 2003. Posteriormente, el 15 de diciembre del 2003 un grupo multipartidario de congresistas lo hizo suyo (Proyecto N° 9371/2003-CR) y lo presentó al Congreso de la República. Más adelante las Comisiones de Constitución y Reglamento y de Justicia y Derechos Humanos emitieron dictamen introduciendo contadas modificaciones y el Pleno del Congreso lo aprobó en la sesión del 6 de mayo del 2004, por setenta y dos votos a favor y ninguno en contra. Días después, el Presidente de la República lo promulgó.
El Código presupone la existencia del Derecho Procesal Constitucional y sistematiza y ordena todos los procesos constitucionales. Además, introduce cambios sustanciales teniendo como límite el marco de lo establecido por la Constitución vigente. Y es que, como lo señala la exposición de motivos del anteproyecto, si se tratara de efectuar cambios constitucionales varias alternativas se hubieran podido plantear. Así por ejemplo, introducir el “certiorari” para acceder al Tribunal Constitucional cuando se trata de los procesos de tutela de derechos o contemplar un proceso amparo de instancia única para cuestionar las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones, las del Consejo Nacional de la Magistratura —actualmente denominada Junta Nacional de Justicia— o las de la Corte Suprema, entre otros aspectos. Ha sido el Tribunal Constitucional el que ha precisado y desarrollado las instituciones incorporadas por el Código; incluso, planteando verdaderas modificaciones al mismo.
Entró en vigencia seis meses después de su publicación: el 1 de diciembre del 2004. Su vigencia planteó varios retos, no solo en el plano académico —donde existen aportes relevantes128—, sino especialmente en el terreno práctico. Por un lado, la necesaria formación y actuación de los jueces que garantice una solución eficaz de estos procesos. De otro, el diseño de un sistema de justicia especializado en materia constitucional, autónomo y creativo que garantice la tutela efectiva de los derechos humanos. Y es que “en definitiva, el Código apuesta a fortalecer el rol de la judicatura en el manejo y resolución de estos procesos constitucionales”129. Recién en el año 2009, a través de la Resolución Administrativa N° 319-2008-CEPJ, publicada en el diario oficial el 28 de enero de 2009, se instauró la especialidad constitucional en la Corte Superior de Justicia de Lima, creándose diez Juzgados Especializados en lo Constitucional, cuya carga procesal sigue en aumento.
Una absurda decisión del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial redujo a ocho los Juzgados Constitucionales en Lima130, lo cual generó que cuenten con una elevadísima carga procesal. Asimismo, dispuso la conversión de la Sala de Derecho Constitucional de Chiclayo en Sala Laboral, y del Juzgado Constitucional y Contencioso Administrativo del Cusco y del Juzgado de Derecho Constitucional de Ayacucho en Juzgados Civiles (Resolución N° 415-2014-CE-PJ, de 10 de diciembre de 2014). Es decir, redujo la “justicia constitucional especializada” que existía en pocos distritos judiciales del país a ocho juzgados constitucionales en Lima.
El 2017 se creó en Lima un nuevo Juzgado constitucional debido a lo diversos reclamos presentados (Resolución Administrativa N° 193-2017-CE-PJ, de 31 de mayo de 2017). Posteriormente, la Resolución Administrativa N° 060-2018-CE-PJ, publicada el 07 de marzo del 2018, dispuso que a partir del 1° de abril se cuente con tres juzgados constitucionales transitorios y dos Salas Constitucionales en la Corte Superior de Justicia de Lima.
La elevada carga procesal que ha llevado al colapso a los actuales juzgados constitucionales justificaba, sin duda, contar con estos órganos