Control de constitucionalidad deliberativo. Jorge Ernesto Roa Roa
constituyen una restricción al ejercicio de un derecho político y al derecho de acceso a la justicia, e impiden la optimización del principio pro actione131.
En segundo lugar, se objeta que la Corte haya impuesto el sistema de filtros mediante sus propias decisiones judiciales y no como el producto de un proceso de deliberación que condujera a la reforma legislativa de las normas que rigen el procedimiento de las acciones públicas de constitucionalidad132. Esta segunda crítica también sostiene que la Corte Constitucional tenía que haber ejercido las facultades de iniciativa legislativa que establece el artículo 156 de la Constitución y propuesto una modificación de las reglas de su propio procedimiento para que el Congreso decidiera sobre la pertinencia de tal reforma.
En tercer lugar, existe un fuerte rechazo a este sistema de filtros porque implica una elitización de la acción pública de constitucionalidad y una afectación a los intereses de los ciudadanos133. Desde esta postura se sostiene que estas barreras afectan a los ciudadanos que no pueden asumir el costo de contratar a un abogado para que prepare un escrito de demanda que pueda superar los obstáculos para el acceso al control de constitucionalidad.
De acuerdo con este argumento, se produce una privatización de la acción de constitucionalidad que, en lugar de evitar el acceso de intereses temerarios, privilegia la capacidad de estos para lograr que sus pretensiones sean evaluadas por la Corte Constitucional por encima de pretensiones legítimas pero carentes de recursos134. De esta manera, las mismas voces que son excluidas del proceso legislativo resultan excluidas del control de constitucionalidad, en la mayoría de las ocasiones, desplazadas por las mismas razones y por los mismos intereses que prevalecieron dentro del Congreso.
En el mismo sentido, se afirma que el sistema de filtros pone en cuestión el principio de gratuidad de las acciones constitucionales. En virtud de este principio, no se establecen tasas judiciales ni se exige la representación de un abogado en los procesos de acción pública de constitucionalidad. Sin embargo, la objeción señala que los estrictos requisitos de la demanda fuerzan a los ciudadanos a solicitar la asesoría o representación directa de un abogado, con lo cual el principio de gratuidad se desdibuja hasta perder su mínimo grado de optimización.
El segundo grupo de objeciones se basa en el alto grado de indeterminación de los elementos del sistema de filtros. Desde esta perspectiva se ha señalado que la Corte utiliza este tipo de barreras para subvertir la lógica del sistema de acción pública de constitucionalidad135. Esto quiere decir que el tribunal utiliza los filtros para eliminar uno de los aspectos centrales del modelo de acceso directo al control de constitucionalidad que radica, precisamente, en la importante cuestión de que los ciudadanos determinan la mayor parte de la agenda de la Corte Constitucional136.
El elemento central de esta objeción es que el tribunal aplica el sistema de filtros con un baremo estricto para los casos que –por diferentes razones– trata de eludir. Por otra parte, la Corte aplica un baremo muy bajo o flexible para incluir dentro de su agenda ciertas demandas o temas. En otras palabras, la Corte tiene un grado de optimización diferenciado del principio pro actione que le permite escoger discrecionalmente las demandas que pretende admitir y las que pretende evitar.
En este punto resulta insoslayable distinguir dos tipos de uso instrumental del sistema de filtros y sus distintas repercusiones en el principio pro actione. En efecto, la Corte puede instrumentalizar el sistema de filtros para optimizar el principio pro actione o para restringirlo excesivamente hasta anularlo por completo. El primer caso ocurre con la admisión de demandas que prima facie no cumplen con los requisitos argumentativos. Esta práctica puede ser vista como una optimización inocua del principio pro actione porque no causa afectación a ningún ciudadano.
De cualquier modo, esta primera forma de uso instrumental podría ser objetada en virtud de que la Corte habría omitido o conferido un peso muy bajo a la presunción de constitucionalidad de las leyes durante la fase de admisión de las demandas. Adicionalmente, el legislador podría acusar a la Corte de disminuir discrecionalmente las barreras de acceso a la revisión judicial de las leyes con el fin de admitir una gran cantidad de demandas e interferir en la actividad legislativa.
Frente a estas críticas, la Corte podría contestar que el bajo peso del principio de presunción de constitucionalidad de las leyes durante la fase de admisión no implica que este no adquiera toda su relevancia en la decisión de fondo de las demandas. Es decir, la Corte puede admitir un elevado número de demandas, con lo cual reduce el valor de la presunción de validez de las leyes en la fase inicial, pero el dato relevante sería si le confiere todo su valor en la fase final de decisión137. Adicionalmente, un uso instrumental pro actione del sistema de filtros podría justificarse como una manera de reducir la fuerza de las críticas que se oponen a la existencia misma de tal sistema por restringir el acceso de los ciudadanos al control de constitucionalidad.
Por el contrario, si el uso instrumental del sistema de filtros se hace para anular el principio pro actione y restringir el acceso de ciertos grupos de interés o de algunos temas, esta práctica causa un problema desde el punto de vista de los derechos al acceso a la justicia, a la igualdad y a interponer acciones en defensa de la Constitución. Se trata, sin duda alguna, de un uso ilegítimo y distorsionado de un diseño institucional que tiene fines de racionalización y no de discriminación en el ejercicio de un derecho.
El modelo colombiano ofrece algunas respuestas institucionales a estas objeciones. Por una parte, la aplicación del sistema de filtros para impedir el acceso de ciertas demandas o de determinados temas a la agenda del tribunal queda sujeta a escrutinio público mediante la evaluación de los argumentos que expone la Corte en las decisiones de inadmisión. Esto es especialmente cierto porque, en la decisión de inadmisión, el tribunal debe indicarle al demandante los errores concretos de su escrito y conferirle la oportunidad para la corrección de los mismos.
Por otra parte, la existencia de una acción pública de constitucionalidad sin término de caducidad para la revisión judicial de las leyes conduce a que este uso instrumental negativo siempre tenga un carácter provisional porque –mientras exista el acto normativo cuya constitucionalidad se cuestiona– los demandantes tienen la posibilidad de presentar su demanda con nuevos o mejores argumentos hasta que finalmente el tribunal no tenga una opción distinta a admitirla.
La Corte Constitucional no puede evitar indefinidamente un tema o el control de una ley porque se trata de un tribunal que funciona en un sistema que, a pesar de la acusada manipulación del sistema de filtros, tiene en su esencia el hecho de que los ciudadanos son quienes fijan la agenda del tribunal. De manera que, en el sistema de Colombia, la propia apertura del control de constitucionalidad impide que se consoliden las sentencias Pilatos a las que se hizo referencia en el segundo capítulo de este libro.
Esto es precisamente lo que ha sucedido en casos como el de la interrupción voluntaria del embarazo o el de la igualdad de las parejas del mismo sexo. Después de algunas decisiones inhibitorias muy cuestionadas por el uso manipulativo del sistema de filtros, y ante la insistencia de los demandantes, el tribunal ha tenido que pronunciarse de fondo sobre estos dos temas138. Estos ejemplos demuestran que lo máximo que la Corte puede lograr con el uso manipulativo del sistema de filtros es postergar ciertas discusiones. No obstante, tal diferimiento será breve en función de la proactividad de los propios demandantes.
En cualquier caso, el escenario descrito anteriormente no es plenamente defendible y, por el contrario, es necesario rechazar ese uso manipulativo del sistema de filtros. Sin embargo, vale la pena insistir, no se trata de una práctica sistemática, no queda exenta del control ciudadano y, sobre todo, no es concluyente respecto de la tesis que defiende la eliminación del sistema de filtros.
Adicionalmente, aunque tal uso instrumental negativo del sistema de filtros se haya producido, quizá no de manera sistemática sino en casos puntuales, es insoslayable advertir que el sistema de filtros no debe ser confundido con las virtudes pasivas o con el canon