Control de constitucionalidad deliberativo. Jorge Ernesto Roa Roa
leyes contrarias a la Constitución, y este efecto produce un resultado legislativo que disuade al ciudadano de presentar un ataque de constitucionalidad que carezca de una mínima calidad para ser valorado por la Corte Constitucional. En Colombia, el mecanismo para garantizar ese mínimo estándar de admisión del ataque de constitucionalidad está conformado por el sistema de filtros que se analiza en la siguiente sección.
El objetivo legítimo de evitar la procedencia de acciones temerarias justifica distintos tipos de respuesta por parte de los diseños institucionales de la justicia constitucional. Cada uno de estos modelos tiene relación con las diferentes consecuencias del acto temerario. Una primera forma de reacción es la represión mediante las sanciones y multas. Otro sistema es el establecimiento de una tasa judicial que disuada la presentación de este tipo de demandas. En tercer lugar, se puede asumir un esquema reparador mediante la indemnización o compensación de los daños causados a terceros como producto de la acción temeraria. Finalmente, es posible evitar la temeridad mediante sistemas de filtros que establezcan un baremo para cualificar los argumentos del ataque de constitucionalidad. Los cuatro modelos también se pueden aplicar conjuntamente de acuerdo con los intereses comprometidos en cada tipo de proceso.
Como el riesgo de temeridad no es exclusivo de los sistemas de acceso directo al control de constitucionalidad, los sistemas de acceso por medio de funcionarios también deben aplicar este tipo de herramientas. Por ejemplo, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de España (LOTC) optó por un modelo de sanción económica de la temeridad en los recursos de constitucionalidad. Los artículos 95.2 y 95.3 de la LOTC establecen que la temeridad supondrá condena en costas y una sanción que puede ir desde 600 hasta 3.000 euros104.
El Tribunal Constitucional de España nunca ha impuesto una multa por temeridad en procesos de recurso de inconstitucionalidad, ni siquiera en aquellos casos en los que los letrados del propio Tribunal han advertido sobre el uso temerario de dicho recurso. Por el contrario, el tribunal ha impuesto multas por temeridad en casos de recurso de amparo, pero siempre en contra de los recurrentes y nunca en contra de los abogados105.
Para evitar demandas temerarias, en Austria se exige, tanto para la revisión abstracta como para la revisión concreta de constitucionalidad, la exposición de las disposiciones exactas de la ley objetada y las disposiciones de la Constitución que entran en contradicción. Al mismo tiempo, el Tribunal Constitucional de Austria ha establecido que su revisión se limitará a los argumentos expuestos. Incluso en la revisión de oficio que puede hacer el Tribunal Constitucional austriaco, su examen se limitará a aquellas dudas de constitucionalidad que el propio tribunal haya manifestado en la decisión de iniciar la revisión de oficio106.
Dentro de los sistemas de acceso directo también hay diferentes tendencias. Por ejemplo, en Venezuela se sanciona la temeridad mediante la imposición de una multa. El artículo 121 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece una multa de hasta 100 unidades tributarias (UT) para quienes hagan un uso abusivo de las acciones judiciales. Por su parte, en Ecuador se establece la responsabilidad civil y penal de quienes abusen de las acciones ante la Corte Constitucional107.
A diferencia de España, Venezuela y Ecuador, en Colombia, a partir del año 2001, se estableció un sistema de filtros que permite exigir un nivel mínimo de razonabilidad en el ejercicio del derecho a someter las leyes al control de constitucionalidad108. Eso quiere decir que dentro del sistema de control de constitucionalidad de Colombia se ha descartado la posibilidad de imponer tasas o sancionar con multas a los demandantes temerarios.
Como se enunció en el segundo capítulo, el artículo 2.3 del Decreto 2067 de 1991 se limita a imponer la carga de que el demandante señale las razones por la cuales la norma objeto de la demanda es contraria a la Constitución109. De manera que inicialmente no existía ninguna cualificación sobre el tipo de argumentos válidos o un baremo específico para evaluar la idoneidad de los mismos. No obstante, en contradicción con los modelos de los tres países mencionados, el sistema de filtros colombiano no fue establecido en el reglamento de la Corte o en las disposiciones que regulan el proceso de constitucionalidad, sino que se ha construido y desarrollado en las propias sentencias de la Corte Constitucional.
El establecimiento del sistema de filtros en el año 2001 coincidió con dos momentos centrales en la historia de la Corte Constitucional de Colombia: el periodo de mayor demanda de justicia constitucional110 y un cambio en la composición del tribunal111. En cuanto al primero, los datos estadísticos señalan que en el año 1999 la Corte había proferido 288 decisiones de constitucionalidad mientras que en los años 2000 y 2001 profirió 396 y 368, respectivamente. El aumento de la demanda de justicia en materia de constitucionalidad en el año 2000 fue paradigmático en la historia de la Corte Constitucional de Colombia. En ese año también se emitió el mayor número de decisiones de revisión de las sentencias de tutela, el cual superó, por primera y única vez, el millar de sentencias (1.340)112.
En relación con el segundo factor, en el primer trimestre del año 2001 ingresaron a la Corte Constitucional siete nuevos magistrados en sustitución de un número igual de magistrados salientes113. En el mes de octubre de ese mismo año se publicó la Sentencia C-1052 que constituye el origen sistematizado del sistema de filtros que se describirá a continuación.
Aunque se pueden encontrar referencias singulares previas114, la sistematización del sistema de filtros se realizó en la Sentencia C-1052 de 2001[115]. En esa decisión la Corte se declaró inhibida para decidir de fondo sobre una demanda de constitucionalidad contra el artículo 51 de la Ley 617 del año 2000. La Corte consideró que el ataque de constitucionalidad presentado por el demandante no superaba el baremo con el que el tribunal evaluó los cargos.
El punto de partida de los argumentos de la Corte Constitucional fue que todas las demandas de constitucionalidad deben tener tres elementos generales: un objeto demandado, el fundamento de la competencia de la Corte y el concepto de la violación. El primero hace referencia a un aspecto básico del juicio de contraste: la existencia de una norma legal que el demandante considera contraria a la Constitución. De manera que un mínimo inicial es que el accionante señale expresamente la disposición legal que demanda total o parcialmente y que la transcriba en el documento que presenta ante la Corte Constitucional. Por su parte, el segundo elemento se refiere a que el ciudadano debe señalar la norma que habilita a la Corte Constitucional para controlar la constitucionalidad del acto normativo demandado.
En relación con el sistema de filtros, el más importante es el tercer elemento o concepto de la violación. Este se divide, a su vez, en tres requisitos: i) la obligación de identificar las disposiciones constitucionales que servirán como parámetro de control, ii) la interpretación, subregla o contenido normativo que se deriva de esas disposiciones que entra en contradicción con el objeto de la demanda y iii) los argumentos por los cuales el objeto de la demanda es contrario a la Constitución116. Precisamente en este último elemento se ubica el sistema de filtros.
El origen concreto de las condiciones que deben cumplir los argumentos de una demanda de constitucionalidad es la ratio decidendi de la decisión de inhibición de la Sentencia C-1052 de 2001. En esa decisión, el tribunal consideró que la demanda presentada por el ciudadano era inidónea porque sus argumentos carecían de algunas de las siguientes cinco propiedades: certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia117. Estas características constituyen el eje central del sistema de filtros para el acceso a la revisión judicial de las leyes en Colombia.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia, la certeza de un cargo de constitucionalidad implica que: i) la disposición legal demandada existe, ii) el contenido normativo que colige el accionante de la disposición