Control de constitucionalidad deliberativo. Jorge Ernesto Roa Roa
el estudio de este primer aspecto se debe hacer una referencia breve a la importancia de las funciones adicionales.
En relación con la primera función ajena al control de constitucionalidad (revisión de las sentencias de tutela) resulta necesario destacar la importancia de esta competencia para la unificación de la jurisprudencia, la interpretación de la Constitución, la eficacia de la tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales, la implementación de mecanismos de interpretación evolutiva, la corrección de errores en la aplicación del derecho y la realización de las promesas de la Constitución de 1991. Se puede afirmar que la importancia de esta función es indudable porque constituye el eje articulador del sistema de protección de los derechos en Colombia.
Adicionalmente, el conocimiento de casos de tutela o amparo no es una función ajena al diseño institucional de la mayoría de los tribunales constitucionales del mundo. Ciertamente, lo que resulta atípico es el sistema de envío automático y revisión discrecional de la totalidad de las sentencias de tutela79. Por otra parte, en lo que al criterio funcional se refiere, existe un punto de conexión entre la revisión de las decisiones de tutela y el control de constitucionalidad. En efecto, por medio de este mecanismo se puede evaluar el control difuso y concreto que han realizado los jueces del país mediante la excepción de inconstitucionalidad.
Sin duda, la valoración del rol de esta competencia en el criterio funcional es muy compleja. Por una parte, aumenta la impureza de la Corte porque le faculta para intervenir en cualquier decisión de tutela y, por otra, crea una vía institucional para realizar el control de constitucionalidad mediante el examen de las decisiones en las que se ha aplicado la excepción de inconstitucionalidad.
Menos dudas caben respecto de la facultad para resolver los conflictos de competencias entre jurisdicciones. En este aspecto, la función es absolutamente importante porque garantiza el buen funcionamiento de la administración de justicia. Incluso, este tipo de intervención cobra mayor importancia dentro de un ordenamiento jurídico con un alto grado de pluralismo jurídico debido a la existencia de jurisdicciones especiales, como la justicia indígena y la justicia militar.
Sin embargo, se trata de una función que disminuye la pureza funcional de la Corte porque es ajena al control de constitucionalidad y relativamente extraña para un tribunal constitucional. Esta última afirmación debe ser moderada porque en América Latina existen tribunales constitucionales o salas constitucionales de tribunales supremos a las cuales les han sido asignadas este tipo de funciones. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia tiene la función de dirimir los conflictos entre las jurisdicciones indígena, originaria campesina, ordinaria y agroambiental80. También se han establecido cláusulas residuales de solución de conflictos de competencias que habilitan a los tribunales constitucionales para dirimir un determinado conflicto cuando esa función no fue asignada a otro órgano del poder público. Este es el caso de la sala constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, de la Corte Constitucional de Ecuador y del Tribunal Constitucional de Perú81.
En el caso de Colombia, la Corte Constitucional había asumido el control de los casos difíciles de conflictos de competencias mediante el estudio de las decisiones de tutela contra las sentencias del Consejo Superior de la Judicatura que resolvían esos conflictos82. Sin embargo, existe una amplia diferencia entre, por una parte, controlar algunas de esas decisiones por la vía de la revisión de tutela y, por otra, asumir el conocimiento de todos los conflictos que se suscitan diariamente entre las diferentes jurisdicciones que existen en Colombia.
La atribución de la facultad para dirimir conflictos de competencias entre diferentes jurisdicciones no deja de ser un elemento que reste pureza a un tribunal constitucional. Además, un tribunal constitucional puede tener una buena posición institucional para realizar otras funciones diferentes al control de constitucionalidad de las leyes, pero de esta premisa no se sigue que el tribunal deba asumir o le deban ser atribuidas todas las competencias para las que resulta una institución idónea.
En tercer lugar, la competencia para estudiar las excusas y, dado el caso, sancionar a los funcionarios públicos que no atienden las citaciones a debates de control político ante el Congreso es un poder absolutamente ajeno al rol funcional de un tribunal constitucional. Esto no quiere decir que no sea importante controlar que quienes asumen funciones públicas rindan cuentas y acudan a los debates que son programados por el órgano de deliberación. Sin embargo, el control de esas inasistencias y de las razones de las mismas no parece ajustarse a la posición institucional de la Corte Constitucional. Esta función no ocupa un gran espacio dentro de la agenda de la Corte Constitucional, pero en materia del criterio funcional es necesario advertir que se trata de una función muy importante que no ha debido ser asignada al tribunal constitucional.
En cuarto lugar, el criterio de esta investigación es que un tribunal constitucional no debe asumir funciones electorales, ni intervenir en la designación de otros funcionarios públicos distintos a los que integran los equipos de trabajo de la propia Corte Constitucional. El juez constitucional no es un nominador y, aunque tenga una posición institucional que le permita ser considerado como un buen evaluador de la idoneidad de quienes se postulan para acceder a un cargo público, este no es su rol dentro del sistema jurídico y político. Adicionalmente, las funciones electorales han sido mecanismos adecuados para disminuir el grado de independencia de la Corte Constitucional, la han sometido a presiones indebidas y han generado una oportunidad para prácticas poco deseables en cualquier institución pública.
En consecuencia, la elección de uno de los funcionarios más importantes del Estado, como el registrador nacional, debe quedar a cargo de una comisión técnica que organice el concurso de méritos. Los tribunales pueden ejercer un control posterior de los actos de elección cuando han sido vulnerados derechos fundamentales, pero no es deseable que sean los organizadores de este tipo de procedimientos.
En quinto lugar, la iniciativa legislativa conferida a la Corte Constitucional es una función muy importante, ajena a la esencia de un tribunal constitucional y de uso esporádico en aquellos contextos en los cuales ha sido establecida. En este ámbito, incluso sería deseable que el tribunal utilizara esta facultad con base en las necesidades de reforma integral y coordinación del sistema de justicia constitucional colombiano para generar deliberación sobre esa materia dentro del Congreso.
Por último, la función de crear su propio reglamento es una competencia muy importante que no resta pureza a la Corte Constitucional. Se trata de la ratificación de su autonomía como órgano independiente del poder judicial.
Antes de concluir el estudio del criterio funcional es importante reiterar que un tribunal constitucional puede ostentar una posición institucional y una reputación que le ubiquen como uno de los órganos idóneos para realizar una multiplicidad de funciones. Sin embargo, es necesario evitar una extensión de la cláusula de competencia del tribunal para prevenir altas cargas de trabajo, confusión de roles institucionales o intentos de cooptación que pongan seriamente en peligro la independencia de la Corte Constitucional.
En conclusión, el análisis del criterio funcional demuestra que la Corte Constitucional de Colombia ejerce tres funciones que reducen su pureza (conflictos de competencia, excusas y electoral) y una que la reduce parcialmente porque tiene unas dimensiones cercanas al control de constitucionalidad y no es totalmente extraña al funcionamiento de otros tribunales constitucionales (revisión de tutela). A continuación se proporcionarán algunas cifras que permitan complementar esta primera etapa del análisis.
El segundo criterio del baremo de pureza de un tribunal constitucional impone la determinación del peso específico de las competencias de la Corte Constitucional en su carga general de trabajo. Se trata de un complemento necesario del primer criterio en el que solamente se verificó la existencia de competencias adicionales al propio control de constitucionalidad.
Dentro del mapa de competencias que se resumió previamente, las cifras que se ofrecen a continuación pueden dar una idea del peso de cada una de estas funciones dentro del trabajo de la Corte Constitucional. Es necesario advertir,