Control de constitucionalidad deliberativo. Jorge Ernesto Roa Roa
de la competencia para controlar plenamente y con absoluta discrecionalidad su propia agenda. El tribunal no puede evitar analizar y decidir problemas jurídicos cuando las demandas ciudadanas cumplen los requisitos para su admisión establecidos en la ley y en la jurisprudencia. De acuerdo con la idea de Bickel, esto puede ser considerado como un problema desde el punto de vista de las virtudes pasivas de los jueces. Sin embargo, también se trata de una ventaja desde el punto de vista del control ciudadano de la agenda del tribunal según ha sido señalado por Fiss140.
En cualquier caso, el sistema de filtros tampoco es un mecanismo de espera para afrontar discusiones constitucionales solamente cuando la sociedad se encuentre preparada para esa deliberación. El conjunto de filtros es una herramienta para evitar que accedan demandas temerarias o una gran cantidad de ataques contra la constitucionalidad de las leyes sin que aquellos satisfagan unos parámetros mínimos de calidad. La lógica interna del sistema de acción pública se distingue absolutamente de otros modelos, como el norteamericano, donde hay un mayor espacio para aplicar el mecanismo de espera mediante la selección de casos. Como señala Groppi:
La discrecionalidad en la selección de los asuntos es uno de los elementos más destacados en la relación entre jurisdicción constitucional y los demás poderes del Estado, y sobre todo los poderes políticos. No admitir cuestiones políticamente difíciles puede ayudar a la relación entre justicia constitucional y poderes políticos ‘democráticos’ (Gobierno y Parlamento). La tentación de que la discrecionalidad en la evaluación de la legitimación se convierta, impropiamente, en un instrumento para la selección de casos es, por tanto, fuerte141.
Del mismo modo, en contra de lo que afirman algunas de las críticas mencionadas, el cambio que se produjo en el año 2001 redujo la discrecionalidad de la Corte para decidir sobre la admisión de las demandas porque hizo explícitos y generales los criterios para evaluar la calidad de los argumentos de una acción de constitucionalidad. El reproche sobre el aumento de la discrecionalidad se sustenta en la idea equivocada de que antes del año 2001 se podía incluir cualquier tipo de argumento en la demanda de constitucionalidad y después de ese año solo se admiten argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Al contrario de este supuesto, antes del año 2001 también existía una evaluación de la idoneidad argumentativa de la demanda, pero esta se realizaba sin atender a criterios ampliamente difundidos y homogéneos.
En ese sentido, a pesar de la indeterminación de los elementos que integran el sistema de filtros, con este ha aumentado la carga del ciudadano de presentar una demanda cualificada, pero también ha aumentado la carga que debe asumir la Corte para demostrar que una demanda no satisface los requerimientos necesarios para ser admitida. Desde ese punto de vista, la posibilidad de que la Corte controle su propia agenda se ha reducido para quedar sometida a un escrutinio sobre la fundamentación de las decisiones en las que el tribunal inadmite las demandas con base en el incumplimiento de alguno de los requisitos del sistema de filtros.
Con el sistema de filtros establecido desde el año 2001 se inició un proceso todavía inacabado para precisar los requisitos generales del Decreto 2067 de 1991. Esto ha contribuido a conferir certeza jurídica a los ciudadanos respecto de las condiciones de ejercicio del derecho político a demandar las leyes ante la Corte Constitucional.
Si se piensa en el riesgo de la temeridad, los filtros no pueden ser considerados como restricciones desproporcionadas al acceso directo, ni implican un cambio de modelo, una privatización o elitización del mismo. Tampoco son un cambio en la concepción de la acción pública como un derecho político. Las restricciones frente a la temeridad parten de la base de que una acción temeraria es, en sí misma, un ejercicio abusivo del derecho142. Por esa razón, como se verá más adelante, el sistema de filtros no solo ha causado un aumento de las decisiones inhibitorias y una cualificación de los argumentos que invoca el tribunal para adoptar ese tipo de decisiones, sino que no es descartable que el sistema de filtros haya contribuido a delimitar los extremos en los que discurren las discusiones constitucionales.
Frente al riesgo de la superación de la capacidad razonable de trabajo de la Corte, estos filtros son esenciales como desincentivos. Eso significa que “la Corte está enviando mensajes claros al ciudadano que se dirige contra los poderes públicos por medio de la acción de inconstitucionalidad, los cuales podrían interpretarse de la siguiente manera: la acción pública no es una herramienta que se concibió para sobrecargar el aparato judicial”143.
En consecuencia, la pregunta decisiva para evaluar la exigencia de unos requisitos mínimos en los argumentos de la demanda de constitucionalidad es la siguiente: ¿anula el sistema de filtros el elemento esencial de un sistema de acceso directo al control de constitucionalidad? La repuesta de este trabajo es negativa y se dirige a demostrar que existe un equilibrio funcional dentro del sistema de control abstracto de constitucionalidad entre los siguientes elementos: la amplia legitimación activa, el sistema de filtros y la posibilidad de que el tribunal se inhiba de decidir ciertas demandas cuando se cumplen unas determinadas condiciones. Al desarrollo de esta idea se dedicará la última parte de este capítulo.
Para finalizar este capítulo es necesario retomar lo que se ha dicho hasta ahora sobre el modelo colombiano de control de constitucionalidad: este se caracteriza por incorporar uno de los más amplios sistemas de acceso al control de constitucionalidad en el que se reciben los ataques contra la constitucionalidad de las leyes que formula cualquier ciudadano. Ante el riesgo de que uno de esos ataques sea temerario, o de que la suma de ataques legítimos y temerarios colapsen al tribunal, se ha establecido un sistema de filtros que constituye una barrera razonable para acceder al control de constitucionalidad. No obstante, como el sistema de filtros es falible, la Corte Constitucional también puede inhibirse de decidir de fondo una demanda que ha superado, sin razón suficiente, todos los filtros. Este esquema representa un equilibrio interno y racionalizador de todo el sistema de control centralizado de constitucionalidad.
El desarrollo de este argumento sobre el equilibrio interno del sistema es el siguiente. Frente al amplio acceso de los ciudadanos al control de constitucionalidad existe el sistema de filtros. Cuando el sistema de filtros funciona correctamente, este garantiza que las demandas inadmitidas lo fueron por ser temerarias o por no cumplir con el mínimo de argumentación requerido por el tribunal. De manera que se racionaliza el ejercicio de la acción pública de constitucionalidad.
Ahora bien, el sistema de filtros puede fallar de dos maneras. El primer caso de fallo se presenta cuando el sistema de filtros no permite el ingreso de una demanda que cumplía con las calidades para constituir un ataque legítimo contra la constitucionalidad de una ley. Este caso de fallo contra el principio pro actione es, como ya se dijo, inocuo porque el demandante puede volver a tocar las puertas del tribunal con la misma o con una nueva demanda. Aunque nada impide que sea con la misma demanda, la expectativa razonable es que el demandante regrese a la Corte Constitucional con un escrito que conteste a los reparos que tuvo el tribunal respecto de la primera demanda.
Frente a este primer caso de aplicación incorrecta del sistema de filtros es razonable esperar que, cuanto más grave haya sido el error del magistrado sustanciador para impedir el acceso de una demanda legítima, menor será la dificultad de que esta sea admitida al presentarla nuevamente o menores los cambios que habrán de introducirse a la misma para que logre superar los filtros del tribunal. En conclusión, un error por exclusión injustificada no es excesivamente grave en un modelo de acceso directo al control de constitucionalidad.
El segundo caso de fallo se presenta cuando el sistema de filtros deja pasar una demanda que no ha debido ingresar por carecer de los requisitos establecidos o, lo que es lo mismo, cuando el análisis individual de la demanda realizado por el magistrado sustanciador no detecta la existencia de una demanda que incumple los requisitos del sistema de filtros. Ante esta hipótesis, que en principio parece grave, existen dos opciones.
Por una parte, una vez admitida la demanda, la sala plena del tribunal se puede percatar de que el magistrado sustanciador ha cometido un error al admitir