Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho. Jairo Andrés Castaño Peña
de este trabajo científico. En el caso español, también se ha analizado desde la perspectiva del derecho comunitario europeo, con reflexiones sobre la soberanía estatal y las competencias de la Unión. Desde la disciplina económica, las aproximaciones son fundamentalmente de contenido macroeconómico, y han ofrecido explicaciones y previsiones de los modelos económicos bajo supuestos de disciplina fiscal. Nosotros prescindiremos del análisis económico: la conveniencia o no de limitar la deuda como parte del modelo económico y su impacto en la macroeconomía queda reservada a los expertos en la materia, y a la decisión política.
El enfoque de este trabajo es distinto, y de ahí la oportunidad del mismo. Hemos observado que los análisis de los efectos de las cláusulas de disciplina fiscal en los contenidos del Estado social de derecho son aproximaciones que se han producido con ocasión de la crisis económica y con ella se han relacionado. Los estudios de impacto en el modelo del Estado social de derecho son más bien tangenciales y siempre aparecen asociados a la concreta coyuntura económica. Además, los estudios jurídicos publicados al respecto tampoco se pudieron desarrollar en las condiciones más propicias para garantizar el rigor académico. La reforma del artículo 135 de la Constitución española –que consagra la estabilidad presupuestaria– se realizó durante uno de los peores momentos de la crisis económica y muchas de las aproximaciones pretendidamente jurídicas al asunto terminaron, en realidad, por realizar un juicio de conveniencia política sobre las nuevas disposiciones.
Nuestra intención, más allá de posibles coyunturas, consiste en aportar una interpretación no incidental de estas cláusulas de estabilidad presupuestaria. Buscamos analizar la transformación producida en el constitucionalismo a través de la inclusión de las reglas de la estabilidad presupuestaria en el nivel constitucional y proporcionar una lectura normativa constitucional de la estabilidad presupuestaria. En el caso español revisaremos algunos cambios en la organización territorial del poder como consecuencia de la centralización de la política de gasto, que ha traído consigo una clara ampliación de las competencias del poder ejecutivo y la correlativa disminución de las competencias de las comunidades autónomas (aspecto especialmente relevante si tenemos en cuenta las funciones de estas últimas con relación a la consecución de los logros del Estado de bienestar). En el caso colombiano estudiaremos la inclusión del llamado “incidente de impacto fiscal” como mecanismo de protección de la sostenibilidad fiscal, al igual que las transformaciones del Estado social como consecuencia de la constitucionalización de la progresividad y la priorización del gasto público social.
La articulación entre Estado, economía y Constitución y los fines sociales
1. FORMACIÓN DEL CONSTITUCIONALISMO Y SU COMPONENTE ECONÓMICO
La relación entre economía y organización social, cualquiera que sea su tipo (Estado, clan, familia), es inescindible y muy estrecha. Toda organización social requiere satisfacer unas necesidades que garanticen su supervivencia o que, simplemente, mejoren sus condiciones vitales, y ello implica, naturalmente, una organización de carácter económico. Todas las teorías sociológicas, antropológicas y económicas que pretenden explicar el fenómeno económico y las relaciones que implica coinciden en apuntar a su surgimiento espontáneo, que solo posteriormente será objeto de estudio y regulación1. Por ejemplo, aquellas que ponen el acento en la escasez como una de las constantes que permiten entender el desarrollo de las relaciones económicas, o aquellas que parten de la especialización del trabajo como factor determinante de dicho proceso2.
La aparición del mercantilismo supuso el ocaso del modelo económico medieval. El desarrollo de sus ideas comenzó en el siglo XV y, como precursor de la ciencia económica, le preocupaba fundamentalmente cómo aumentar la riqueza del Estado-nación, la regulación de la moneda y el comercio. El pensamiento mercantilista no proporcionó un estudio propiamente dicho del fenómeno económico, sino que pretendió formular soluciones a problemas específicos con un interés concreto (aumentar la riqueza, como ya hemos señalado). Los mercantilistas se ocuparon de aspectos tales como la balanza de pagos, sosteniendo que esta debería ser positiva, no solo frente a un país concreto sino globalmente considerada. Asimismo, dado que el concepto de riqueza estaba ligado a la posesión de metales preciosos, se abogó, en algún momento, por la prohibición de exportar dichos metales3.
El desarrollo del mercantilismo requería que se garantizara el principio de seguridad jurídica, y ello parecería exigir una racionalización del ejercicio del poder, lo que se tradujo en una concentración del poder en manos de un monarca que pronto devino en monarca absoluto4. En realidad, la consolidación del mercantilismo y del Estado moderno (absolutista) se desarrolló de manera paralela. Se trataba de un régimen que intervenía de manera vigorosa el mercado, planificaba la economía, limitaba y gravaba de forma excesiva el comercio con otras naciones, y concentraba el concepto de riqueza en la acumulación de metales preciosos, especialmente oro y plata5. El Estado moderno (principado o reino) se convirtió en responsable y soberano de la actividad económica: con competencias para explotar los recursos, el monopolio del poder impositivo, la protección de la economía local a través de aranceles a productos foráneos y la acuñación de moneda.
Pese a la excesiva intervención en el mercado, la actividad comercial creció y se desarrolló con vigor a la par que surgía una nueva clase social, la burguesía, que posteriormente tendría un papel protagónico en la evolución de ese Estado. Sabine resume la situación con claridad en los siguientes términos:
Esa nueva clase de adinerados no podía aspirar aún a dominar el parlamento frente a la influencia de la nobleza; por ello estaba dispuesta a subordinar las instituciones representativas a la monarquía. Veía con agrado que se impidiese a la nobleza mantener bandas de vasallos productores de desórdenes, que intimidaban a los tribunales, a los ministros de la ley y reclutaban sus miembros entre los bandidos. Desde todos los puntos de vista la burguesía consideraba que le era ventajosa la concentración del poder militar y la administración de justicia en el mayor grado posible en manos del monarca. En conjunto lo que se ganó en gobierno ordenado y eficaz fue probablemente mucho. El poder regio llegó a ser, sin duda, arbitrario y, con frecuencia, opresor, pero el gobierno de los príncipes era mejor que nada de lo que pudiera ofrecer en este aspecto la nobleza feudal6.
Como ya se ha señalado, en ámbito del mercantilismo, los elementos propios del análisis económico fueron utilizados de manera dispersa y sin un sistema, hasta llegar al estudio de Adam Smith7. Este autor, en su obra La riqueza de las naciones (1776), sostuvo que los agentes económicos, guiados por el sentido del beneficio propio, proveerían al mercado los bienes que este demandaba y, en condiciones de competencia, al precio más bajo. Es decir, que la economía sería guiada por una mano invisible. A partir de Smith se inicia la reflexión sobre el papel que debe desempeñar el Estado en la economía. Bajo principios liberales, el Estado debía tener una capacidad muy limitada de intervención en la economía, dado que podía perturbar el equilibrio que la mano invisible proporcionaba8.
En el Estado, la regulación de los aspectos más significativos de la actividad económica desdibuja la espontaneidad con la que las relaciones económicas se producen, aportando certeza sobre el funcionamiento de los mercados y dando pistas de lo que se puede esperar en el tiempo como resultado de dicho funcionamiento9.
La concentración del poder en manos de los monarcas supuso también el abuso en muchas situaciones, si bien, al margen de lo anterior, el crecimiento del comercio había creado nuevas estructuras sociales que pretendían lograr poder político. Es decir que creció la tensión entre el poder regio y el poder económico en manos de la burguesía, con su pretensión del alcanzar el ejercicio del poder político. Esta tensión fue fundamental para la formación del constitucionalismo.
Las bases del constitucionalismo las encontramos en los principios pre-revolucionarios que motivaron el estallido de las revoluciones