Las cláusulas de disciplina fiscal en las constituciones del Estado social de derecho. Jairo Andrés Castaño Peña
constitucionalismo. Específicamente, las revoluciones trajeron consigo la adopción y consagración de ciertos elementos normativos de naturaleza económica que hoy son inherentes a los textos constitucionales: por ejemplo, la protección de la propiedad privada, la limitación del poder y la necesidad de representación para el ejercicio del poder impositivo, e incluso algunas dimensiones del derecho a la igualdad.
La Revolución inglesa se caracterizó, frente a los demás procesos revolucionarios, por la multiplicidad de actos que la conformaron y que se extendieron en el tiempo, es decir que no se produjeron en un lapso corto sino que reflejaron una evolución que culminó con la adopción del principio democrático y la división del poder. Esta multiplicidad impidió concluir un texto único y definitivo, y se mantuvo la naturaleza consuetudinaria de su ordenamiento jurídico. Aunque es verdad que el ejercicio del principio no taxation without representation se aplicaba desde el siglo XI y el rey, antes que establecer impuestos en cabeza de las ciudades, los negociaba en las Asambleas Estamentales10, y que resulta posible encontrar límites a los poderes monárquicos desde la suscripción de la Carta Magna en el año 1215, no fue hasta mediados del siglo XVII que se produjo una verdadera revolución que cambió la distribución del poder. La temporal abolición de la monarquía y el establecimiento de una República en el año 1649 –con la adopción de una norma escrita (Agreement of the People, en 1649, e Instrument of Goverment, en 1653)– fortalecieron la idea de la división del poder y, sobre todo, sirvieron para afianzar el poder del Parlamento como órgano representativo y de naturaleza democrática. El constitucionalismo inglés se terminó de consolidar con el restablecimiento de la monarquía en 1688, cuando el monarca reconoció claramente las nuevas condiciones y quedó sujeto al poder del Parlamento11. La disputa por la soberanía se nutría del interés de las élites mercantiles y bancarias y de los nuevos empresarios por lograr el poder político, estableciendo la libre empresa y el individualismo como elementos estructurales del Estado12.
Desde entonces y hasta nuestros días, la participación del Parlamento en la elaboración y aprobación de los presupuestos ha sido fundamental para el desarrollo de la política fiscal. El ejercicio del principio de representación en la determinación de los impuestos y en el control del gasto ha aumentado la credibilidad del mercado. Si la legitimidad de las cuentas públicas y de las obligaciones financieras viene dada, además de por el poder ejecutivo, también por el Parlamento, se supera la idea de un mero compromiso del gobierno de turno con los acreedores y se asienta la de un compromiso del Estado más allá de la existencia de dicho gobierno.
Por otro lado, el clima político en las colonias americanas a finales del siglo XVIII era completamente diferente al del imperio. En Estados Unidos de América la sociedad se mostraba disconforme y se gestaba una revolución para poner fin al régimen colonial a través de una declaración de independencia. Pese a la diversidad de explicaciones y motivos que pretenden aclarar lo ocurrido, las principales razones que dieron lugar a la Revolución estadounidense fueron de carácter económico.
Los derechos y, sobre todo, los deberes de los colonos eran decididos en el Viejo Continente, sin representación alguna en el Parlamento. La presión inglesa sobre los asentamientos en América asfixiaba la economía de las trece colonias (los impuestos aduaneros y de timbre fueron los principales detonantes de la revolución). La falta de legitimidad del Parlamento inglés para imponer impuestos a los colonos, que no tenían representación en dicho cuerpo, sirvió para justificar una rebelión contra el poder británico. Es más, los colonos americanos alegaron el incumplimiento de la Constitución inglesa como una de las razones para independizarse13. Aragón Reyes sintetiza así:
… en el comienzo la lucha por la independencia, la conciencia de que existe una supralegalidad constitucional se mantiene viva y sirve a los colonos para rechazar los impuestos exigidos por la metrópoli: empleando las teorías del juez Coke dirán que, siendo un principio general de la Constitución inglesa la exigencia de que los tributos deben ser aprobados por los representantes de quienes han de soportarlos, no están obligadas, en consecuencia, las colonias a satisfacer los acordados en el Parlamento inglés donde no tenían representación14.
Además, las reivindicaciones también se centraron en la protección del derecho de propiedad privada como un derecho de carácter inalienable que estaba siendo vulnerado por las disposiciones británicas.
La independencia de Estados Unidos y su posterior proceso de organización política resultó fundamental en la historia del constitucionalismo. Una vez declarada la independencia de las trece colonias resultaba necesario que cada una de ellas se diera su propia organización política, ya no conforme a la idea del ejercicio del poder bajo la Corona, sino en nombre del pueblo. Las primeras constituciones, que respondían a un entendimiento de concepto racional-normativo de Constitución, recogían los valores liberales y eran normas escritas y sistemáticas que estructuraban el funcionamiento del Estado15.
Los avances que acabamos de reseñar sucedieron en el marco de una confederación en la que los intereses comunes estaban representados a través de un único cuerpo deliberativo. Esta organización, sin embargo, no contaba con un brazo ejecutivo que permitiera la cohesión, no contaba con poder directo de tributación, ni podía regular el comercio16.
Fue la Convención de Filadelfia de 1787 la que concluyó con el proceso de consolidación de los Estados Unidos, bajo la forma de una república federal y con un nuevo sistema de gobierno, el presidencial. En la Constitución se observa la influencia de las ideas propuestas por Locke y de la Ilustración francesa procedentes de Montesquieu y Rousseau. Su variada derivación y su contenido están dominados por el recurso al pragmatismo como medio para resolver los problemas (en este sentido, la Constitución tiene una naturaleza contractual que reconoce a cada una de las trece colonias americanas como unidades independientes entre sí)17.
La urgencia de aliviar las tensiones entre los nuevos territorios, y la necesidad de respetar su diversidad social, económica y cultural, resultó determinante en la adopción del modelo de la Federación. Con su creación se consolidaba la independencia respecto de la Corona y a través suyo se gestionaban intereses comunes como la seguridad, la administración de justicia y las aduanas, pero también se garantizaba la independencia y autonomía de cada uno de los territorios (el poder de la Federación presentaba unos límites claros y aparecía con la idea de acercar el gobierno a los ciudadanos). En defensa de la Federación como organización política, en El Federalista II, Jay sostuvo: “Como nación hicimos la paz y la guerra; como nación vencimos a nuestros enemigos comunes; como nación celebramos alianzas e hicimos tratados, y entramos en diversos pactos y convenciones con Estados extranjeros. […] Un firme sentido de valor y los beneficios de la Unión indujo al pueblo, desde los primeros momentos, a instituir un gobierno federal para defenderla y perpetuarla”18.
Las relaciones económicas entre la Federación y los Estados eran tan importantes para los padres fundadores que, en el Federalista XII y XIII, entre otros, se ocuparon de desarrollar aspectos fundamentales para la organización económica del Estado. Por ejemplo, con relación a la necesidad de regular, ordenar y promover el comercio, el Federalista XII destaca la relación existente entre el crecimiento del comercio y el aumento de los impuestos necesarios para el mantenimiento del tesoro, recoge la preocupación por los ingresos de la Federación y alude a la obligación de los Estados de aportar recursos para su mantenimiento19. Jay sostenía que el modelo confederado, a diferencia del federado, producía incentivos perversos en los Estados soberanos ya que el contrabando se podía producir con mucha facilidad entre los Estados, resultando difícil de perseguir; por otra parte, provocaba una competencia inconveniente y torticera entre los Estados orientada a disminuir los tributos y así atraer el comercio a sus territorios20. También señalaba, desde el punto de vista de la eficiencia, que una sola administración central, en lugar del mantenimiento de varias administraciones independientes, implicaría una reducción del gasto público21. Valga como anotación marginal que las consideraciones de Jay sobre los beneficios de la Unión (en contraposición al modelo confederado) son argumentos que hoy pueden ser utilizados en defensa de las iniciativas de unión fiscal en Europa.
Volviendo al tema central, la preocupación