La niñez del Perú en la mira: qué podemos aprender de los programas sociales. Enrique Vásquez H.
el que niños y adolescentes puedan desarrollarse plenamente sigue inconcluso. Por ello, este libro rearma parte del rompecabezas que es el saber acumulado de los programas sociales en sus aspiraciones de acortar las desigualdades en la infancia y adolescencia en el Perú. Para ello, se intenta rescatar lecciones de aprendizaje institucional desde la creación de los programas en la década de 1990 hasta los vaivenes de la gestión de la inversión social en favor de los menores durante las primeras décadas del presente milenio.
Avances estratégicos
El país ha avanzado en la formulación de estrategias de intervención social destinada a niños y adolescentes. En el caso peruano, hay planteamientos que las ordenan: la Estrategia Nacional «Incluir para Crecer», el Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Estrategia de Gestión Territorial «Primero la Infancia», entre otros, que idealmente deberían englobar parte de la organización de una estrategia conjunta de lucha contra la pobreza.
1. Estrategia Nacional «Incluir para Crecer»
El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) creó la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social «Incluir para Crecer» y buscó, a partir de la articulación intersectorial e intergubernamental, establecer una guía para alinear sus enfoques para reducir la pobreza y generar inclusión social en el país (Midis, 2012b). Esta estrategia tuvo en consideración el ciclo de vida para establecer programas sociales que permitieran mejorar indicadores sociales de la población en el corto, mediano y largo plazo. Si bien se planteó generar un enfoque que promoviera la coordinación institucional, esta fue limitada, ya que solo abarcó al sector Midis (cuyos programas demostraron los mejores resultados en el eje de la articulación). A menudo, la articulación horizontal entre programas de diversos ministerios es lo que menos se desarrolló en la práctica nacional, salvo la experiencia corta del PIAS en las zonas amazónicas.
2. Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2012-2021
Este marco de política pública buscaba el desarrollo de estrategias articuladas a favor de la infancia y adolescencia. De este modo, señalaba la agenda por seguir para defender los derechos de niños, niñas y adolescentes. El plan tenía como objetivo garantizar el crecimiento y desarrollo integral de niños niñas y adolescentes, así como su protección. Sus objetivos están estructurados en función de las etapas de vida (por rangos de edad). De la misma manera, se plantearon metas emblemáticas claves para el desarrollo de la infancia y la adolescencia. Estas estaban enfocadas en la reducción del indicador de desnutrición, la mejora de la comprensión lectora, la reducción de la tasa de maternidad adolescente y la disminución de la violencia familiar. Se buscaba que los menores pudieran desarrollar plenamente sus capacidades y acceder a servicios básicos. Mediante intervenciones estratégicas, se esperaba que la inversión pública en la infancia y la adolescencia sirviera como una estrategia de superación de la pobreza, es decir, que se pudiera lograr interrumpir el ciclo de la pobreza (MIMP, 2012).
3. Estrategia de Gestión Territorial «Primero la Infancia»
Plantea la ruta que se debe seguir para poder trabajar de manera intersectorial hacia objetivos concretos (Midis, s. f. [c]). Busca lograr un adecuado desarrollo infantil mediante la promoción del trabajo articulado entre los Gobiernos nacional, regional y local (El Peruano, 2019). Tiene siete metas prioritarias: nacimiento saludable, apego seguro, estado nutricional adecuado, comunicación verbal efectiva, camina solo, regulación de emociones y comportamiento, y función simbólica (El Peruano, 2019). De este modo, desde la gestación hasta los 5 años, esta estrategia prioriza el acceso al paquete integrado de servicios que contribuyen al desarrollo de los niños y niñas (Midis, s. f. [c]).
4. Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2015-2021
En el año 2015, se aprobó una actualización para el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional orientado hacia 2021. Dicha estrategia cuenta con aquellas líneas de acción que requiere la intervención pública para garantizar resultados cuantificables en materia de seguridad alimentaria (Minagri, 2015). Mediante su elaboración concertada a partir de una comisión multisectorial conformada por diversos ministerios y organizaciones sociales, guiada por el Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri), se lograron concertar las acciones en cinco dimensiones principales para la seguridad alimentaria y nutricional.
5. Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Actualizado «Perú hacia el 2021»
El Gobierno del presidente Humala, con el objetivo de promover un enfoque actualizado para el accionar necesario en el mediano y largo plazo, impulsó, a través del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan), el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional Actualizado «Perú hacia el 2021» (Ceplan, 2016). Dicho plan se fundamentó en seis ejes estratégicos principales esenciales para garantizar un orden estratégico que propicie el desarrollo del país en armonía, a saber: i) derechos fundamentales y dignidad de las personas; ii) oportunidades y acceso a los servicios, iii) Estado y gobernabilidad; iv) economía, competitividad y empleo; v) desarrollo regional e infraestructura; y vi) recursos naturales y ambiente.
Propuesta de enfoque a nivel de programa social
Este libro busca estudiar una serie de programas sociales desarrollados en el Perú. Para ello, se propone un enfoque multidimensional de la gestión de los programas sociales. Este ha sido construido tras una revisión de la literatura y una descomposición de las dimensiones de todo programa social. De este modo, el análisis de la dinámica del proceso de aprendizaje institucional de cada programa social ha seguido la siguiente lógica. En primer lugar, se identifica el problema social que el Estado intentaba aliviar en el momento de la concepción del programa. De esta manera, y con la información disponible, se buscó entender las causas y las implicancias del problema social, con la finalidad de comprender cuáles eran los objetivos o aspiraciones en término de brechas o tensiones sociales por enfrentar. En segundo lugar, se aborda sucintamente la historia institucional de la entidad pública para comprender cómo el contexto histórico fue retando a la intervención en su intento de resolver el problema social. Para fines de este libro, la historia se cuenta desde la década de 1990, cuando se dieron cambios profundos en el modelo económico en el Perú, hasta 2018, año difícil en lo económico, social y ético-moral para el país.
Así, la reconstrucción de la dinámica del aprendizaje institucional se descompondrá a partir de la observación de cambios en las diferentes dimensiones de gestión del programa. Cada dimensión engloba, a su vez, elementos de juicio, criterios o acciones que le dan contenido y forma. Desde esta perspectiva, se propone que el análisis multidimensional de la gestión de un programa social está compuesto por seis dimensiones que dan fondo y forma al abordaje. Esta propuesta de enfoque se puede traducir de manera gráfica a través de un cubo, con el fin de expresar la multidimensionalidad, compuesto a su vez por pirámides de elementos o marcadores de visión y/o acción del programa social, con la intención de pautear la variedad de términos de referencia con los que cada dimensión debe gestionarse. En términos gráficos, el enfoque se puede visualizar de la siguiente manera:
Figura 1 Esquema de análisis multidimensional de la gestión de un programa social
Cada una de estas seis dimensiones de gestión, complementarias entre sí, es una parte constitutiva central en la intervención de un programa social. Cada dimensión puede definirse en los siguientes términos:
1. La identificación de beneficiarios. La definición de la población objetivo y beneficiaria en términos de grupo de edad y/o principal vulnerabilidad es fundamental para precisar el objetivo central del programa social (Wodon, 2012). Para ello, la literatura académica y los manuales de las organizaciones han condensado el conocimiento técnico y científico especializado en técnicas del proceso de identificar a la población por atender (Schuck & Zeckhauser, 2006). Cuatro elementos son fundamentales:
Figura 2 Elementos de la dimensión de la identificación de beneficiarios de un programa social
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