La niñez del Perú en la mira: qué podemos aprender de los programas sociales. Enrique Vásquez H.
social en relación con lo concebido en los protocolos. De esta manera, se podrá aprender a mejorar los contenidos y las formas de desarrollar las articulaciones entre las instituciones, para que la inversión social entre programas se maneje con una mayor sinergia.
En suma, el enfoque de análisis multidimensional de la gestión de un programa social propuesto intenta presentar un esquema para armar el rompecabezas de la dinámica del proceso de aprendizaje institucional de un programa social. A partir de la descomposición de este cubo de abordaje en sus diferentes pirámides de elementos de las seis dimensiones de gestión, se espera tener una visión práctica para mirar y comparar los programas sociales.
La diferencia
En la literatura académica, con estrecha relación a las evaluaciones de impacto, se maneja la noción de la teoría del cambio. Dicha teoría busca explicar la relación causal mediante la cual una intervención en particular logra, a través de sus productos y posteriores resultados, llegar a cumplir un impacto final (Dhillon & Vaca, 2018). En otras palabras, uno puede pensar en la teoría del cambio como una especie de «efecto dominó». A partir de los insumos de una iniciativa en particular, se logran ofrecer productos. Posteriormente, estos productos, al ser implementados de una manera adecuada, se verán traducidos en resultados. Finalmente, se espera que dichos resultados generen un impacto en los beneficiarios, que posteriormente pueda ser percibido de manera positiva en el largo plazo (Rogers, 2014).
En el año 2018, en el Perú existían programas sociales que contaban con sus propias teorías del cambio enmarcadas como el sustento teórico detrás de las evaluaciones de impacto. Ejemplos de ellos fueron programas del Midis como Juntos o Cuna Más. Si bien existían programas que aún faltaban ser evaluados mediante este tipo de metodologías, el Midis, en el desarrollo de la Estrategia Nacional «Incluir para Crecer», los incluyó en una serie de modelos lógicos enmarcados en el ciclo de vida. A través de estas herramientas, se buscó explicar cómo programas de distintos sectores del Gobierno, a través de sus productos principales, eran capaces de contribuir al logro de resultados finales comunes en línea con el desarrollo social. En el caso de aquellos programas para los que en la revisión bibliográfica no se logró encontrar la teoría de cambio oficial, este libro presenta un boceto de la teoría de cambio en la forma de un flujograma.
Los programas seleccionados
El lector encontrará programas sociales del Perú y de algunos otros países, destinados a atender niños, niñas y adolescentes. Para el caso peruano, el análisis se centra en solo seis programas sociales de los muchos que hay, en los que ha sido posible reconstruir el aprendizaje institucional. En el caso de la experiencia internacional, se abordaron aquellos programas que mostraron mayor diversidad, profundidad y detalles operativos, de los que se pueden rescatar lecciones o los que sirvieron para nutrir la experiencia nacional. En el análisis, no se exponen necesariamente las iniciativas internacionales mejor evaluadas, sino aquellas de las que resulta pertinente rescatar aprendizajes que los gestores de políticas locales puedan tomar como un punto de comparación o como recomendaciones.
La aplicación del enfoque de análisis se basó en revisión de información tanto secundaria como primaria, de fuentes cuantitativas y cualitativas. Por un lado, las bases de datos de la Enaho, la Endes y el SIAF, el repositorio de las Auditorías de Desempeño (Contraloría General de la República), las Evaluaciones Independientes (MEF) y los informes del Congreso de la República han sido útiles para poder producir estadísticas y respaldar argumentos. Por otro, entrevistas en profundidad realizadas a una serie de funcionarios y técnicos de los programas sociales del Gobierno. El compartir documentos oficiales además de los datos disponibles en los sitios web de los programas permitió la redacción de algunas historias.
La presentación de los seis programas sociales se ha hecho buscando un orden en sintonía con el ciclo de vida, acotado a los niños, niñas y adolescentes. Es decir, se analiza el apoyo que pueden recibir desde que nacen hasta que cumplen la mayoría de edad. Por esta razón, el libro se inicia con el estudio del programa Cuna Más, que atiende a la primera infancia, y termina con el programa Beca 18, que busca apoyar a jóvenes de bajos recursos para que accedan a educación superior.
El presente trabajo hubiera sido imposible sin el concurso de jóvenes economistas de la Universidad del Pacífico. En primer lugar, Ronald Cueva, quien me ayudó en la puesta en marcha del presente esfuerzo; luego, Bruno Chereque, quien dio alma, corazón y vida para que este texto se haga realidad. En segundo lugar, Alessandra Jordán, Adriana Llallico, María Alejandra Madueño, Eder Olazábal y Daniela Pacussich trabajaron de manera activa, diligente y comprometida con la investigación desde 2017 y ciertamente colmaron nuestras expectativas. En tercer lugar, los evaluadores anónimos, que nos retaron a mejorar hasta llegar a esta versión del texto. Por último, deseo agradecer a la Universidad del Pacífico por brindarnos apoyo durante casi un año y medio para producir los insumos, y al IBEI en la Universidad Pompeu Fabra (Barcelona) por brindarnos facilidades para poder escribir con paz y tranquilidad en el año sabático 2017-2019. Como es habitual, el contenido del presente libro es de exclusiva responsabilidad del autor.
Capítulo I
La primera infancia como preocupación
El avance de un país depende del desarrollo de las personas, y cuando un Estado no invierte en el campo de la salud y de la educación de los niños, niñas y adolescentes, está hipotecando el futuro de una nación (Vásquez, 2004a, pp. 22, 48). Es más grave aún cuando se desconoce y se deja de actuar en respeto de los derechos de la primera infancia, es decir, en los niños de 0 a 5 años. En el año 2001, las observaciones generales del Comité de los Derechos del Niño llamaron la atención mundial sobre el hecho de que diversos países no habían prestado la atención presupuestal e importancia política debida a los servicios entregados a este grupo olvidado (Unicef & DIF, 2001, p. 109). La primera infancia es precisamente la semilla de un país, y si esta no es cuidada, atendida y auxiliada ante contingencias, una buena sociedad no germinará de la inacción debido a que los niños crecerían en condiciones desfavorables (Unicef, 2008).
¿Por qué hay que preocuparse por la primera infancia? La literatura académica ha demostrado que las capacidades que desarrollan los niños de 0 a 5 años son los cimientos que les permitirán obtener buenos resultados académicos, asegurar beneficios económicos, tener una buena vida adulta y gozar de salud por el resto de sus días (Shonkoff, 2017, p. 8). Los hallazgos científicos que respaldan esto revelan que los primeros años son el período de más rápido crecimiento del cerebro. Cada segundo se forman más de un millón de conexiones neuronales (Center on the Developing Child, 2007), y a los tres años se han formado alrededor de 1.000 billones de conexiones (Brotherson, 2009, p. 4). Entonces, el aprendizaje es más eficiente entre los primeros tres años de vida y alrededor de los 12 años, ya que luego no todas estas conexiones se usarán, y el organismo puede descartarlas. La capacidad de aprender depende también de un componente complementario clave: una buena alimentación y nutrición desde el nacimiento y una correcta provisión de salud (Berlinski et al., 2015, p. 59). Junto a estos tres elementos, se ha comprobado que el contexto familiar y social en el que se desarrollan los niños tiene un papel importante para su presente y futuro.
Por estas razones, las atenciones que se hagan de manera sincronizada en educación, salud y nutrición en la primera infancia tendrán un impacto en la reducción o eliminación de brechas sociales y educativas que presenten los niños a una mayor edad (Guerrero & Demarini, 2016, p. 163). En consecuencia, una buena sociedad germinará, con ciudadanos que ejercen sus derechos y cumplen sus deberes con y para la sociedad, en la medida en que hoy, y siempre, se invierta de manera primordial en la primera infancia. Pero ¿qué significa esto exactamente? Centrar los esfuerzos interinstitucionales públicos y privados para crear condiciones propicias para desarrollar no solo habilidades cognitivas sino también socioemocionales, o el estado de salud y nutrición de los niños menores de 5 años.
Investigaciones de diversos campos llaman la atención sobre la importancia del entorno social y cultural al que se enfrentan los niños desde edad temprana. Un punto de partida es que se los debe proteger de situaciones adversas con emociones fuertes o estresantes (Shonkoff, 2017, pp. 10-11; Leseman, 2002, p. 8) y promover la estimulación sensorial para que desarrollen