El neopresidencialismo. Carlos Hakansson Nieto
y al menos catorce de residencia en el país. El procedimiento de elección del Presidente federal se desarrolla en cuatro etapas:
1 Los delegados son nombrados de forma directa por el pueblo mediante elecciones primarias. Las presidential primary elections son de dos clases: abiertas —open primary—, en las que pueden participar todos los electores del estado, sean del partido que sean, y cerradas —closed primary—, en las que sólo toman parte los afiliados al partido que realiza la selección de sus delegados en ese momento68. La reunión de los delegados en la convención nacional culmina con el nombramiento del candidato oficial de cada partido, aunque se trate del mismo Donald Trump69. En principio, estas elecciones primarias no son admisibles en un parlamentarismo, debido a que son los partidos políticos dentro del parlamento quienes deben presentar sus candidatos. Constituye un aspecto interesante que en el proceso de nominación intervengan los militantes de base del partido y el electorado. Pese a ser un sistema imperfecto, este sistema de elección tiene difícil implantación en países con partidos políticos disciplinados y conducidos tradicionalmente por cúpulas70.
2 La elección de compromisarios: el Presidente federal es elegido por un colegio electoral71. Los ciudadanos de cada estado federal eligen, según lo prevé la Constitución, una lista de electores en número igual a la suma del número de sus Senadores y Representantes72. Los electores se comprometen por un candidato concreto. La mayoría de los votantes no saben quiénes son los delegados de los colegios, sin embargo, emiten su voto para aquellos que se comprometen a elegir al candidato de su preferencia. No obstante, con el paso del tiempo, el avance de las comunicaciones, y pese a las intenciones de los padres fundadores reflejada en la letra constitucional, la elección del Presidente estadounidense resulta del voto popular. En la práctica, casi de un plebiscito nacional. En muchos estados la papeleta para la elección de compromisarios ni siquiera contiene la lista nombres de sus miembros sino del candidato a la presidencia73.
El Presidente norteamericano es elegido para un período de cuatro años. En la Constitución no había ninguna limitación al derecho del Presidente para presentarse a una reelección indefinida. Como sabemos, Washington, y más tarde Jefferson, se opusieron a su tercera reelección. Esos precedentes bastaron para crearse la siguiente convención: el Presidente federal no debía presentarse a reelección más de una vez. Pero en 1940 Franklin D. Roosevelt fue reelegido por un tercer mandato y en 1944 por cuarta vez. Los cuatro mandatos sucesivos confirmaron la idea de que aquella convención era buena, por ello se aprobó en 1951 la vigésimo segunda enmienda74. Por lo tanto, la reelección en los Estados Unidos es fruto de un límite al poder y no un beneficio al Presidente.
Si bien un profesor de derecho constitucional, un alumno, o un ciudadano cualquiera pueden recordar, por diversas circunstancias históricas, a algunos ex-presidentes norteamericanos, como Kennedy, Nixon, Reagan o Bush; el límite de mandatos al Presidente de los Estados Unidos hace prevalecer la importancia de la institución por encima de las personas, como sucede con los caudillos. Podemos observar también que las reformas constitucionales limitan las competencias presidenciales. Las atribuciones del Presidente norteamericano enumeradas en la Constitución no pueden interpretarse restrictivamente porque fueron creciendo, pero no al punto que invada las competencias de otro poder75, a diferencia de los presidencialismos iberoamericanos donde, como veremos, las reformas e interpretaciones dudosas suelen beneficiar a los gobernantes de turno76.
b) Las atribuciones presidenciales
Como decíamos, el segundo artículo de la Constitución norteamericana no específica las funciones del Presidente federal77, no obstante, es evidente que influye en la vida política pero sin ocasionar un conflicto de competencias entre órganos constitucionales. Entre los factores que han ayudado a reforzar al Ejecutivo se encuentran: su papel preponderante en la política internacional78. El sistema de elección popular, dando sólo cuenta de su gestión al pueblo que lo eligió. Y el contacto que mantiene con los ciudadanos, aunque sea a través de los medios de comunicación, que alcanza a todos, y que ejerce una acción orientadora sobre la opinión pública. Sus funciones pueden quedar divididas como sigue:
1 Las atribuciones presidenciales como Jefe del Estado: Ostenta la representación externa del país “al recibir a los embajadores y otros ministros públicos”79. En el terreno militar, es Comandante en Jefe del Ejército de los Estados Unidos y de las milicias de los estados cuando se las llame a servir a la Unión80. Es, también, Comandante en Jefe de una fuerza de defensa en tiempos de paz y de todo el país en tiempo de guerra. En caso de insurrección o guerra estos poderes aumentan.
2 Las atribuciones presidenciales como Jefe del Gobierno: además de fijar la política interna y nombrar a sus secretarios de departamento81, le corresponden otras facultades. En materia de política extranjera tendrá —con el consejo y consentimiento del Senado— puede celebrar tratados, así como nombrar embajadores y cónsules con tal de que den su anuencia los dos tercios de los senadores presentes. Sin embargo, este control del Senado se puede burlar nombrando representantes personales sin carácter oficial, o, en el caso de los tratados, celebrando acuerdos ejecutivos sin la calidad jurídica de tratado internacional —executive agreements— bien por su propia autoridad o haciéndolos aprobar por mayoría simple en las dos Cámaras.
Pese a que el Poder Legislativo debe residir en el Congreso82, el Presidente, como principal formulador de la política gubernamental, desempeña de facto un importante papel legislativo. Tiene dos armas con que presionar al Congreso. La primera es su facultad de seleccionar las leyes, a las que se ha de dar un cumplimiento preferente, postergando de manera tácita la legislación que desaprueba y, la segunda, la vía de los informes anuales y especiales al Congreso en los que suele proponer la legislación que considera necesaria83. Además, si el Congreso concluye sus sesiones sin examinar las proposiciones, el Presidente federal podrá convocar a las cámaras84.
Como Jefe del Ejecutivo, tiene amplios poderes en materia de política interior, vigila que “las leyes se ejecuten puntualmente”85. Puede, dentro de ciertos márgenes, seleccionar la legislación que aplica sin someterla a revisión. Tiene facultades reglamentarias, puede emitir reglamentos e instrucciones —órdenes ejecutivas—, que obligan a las dependencias federales, aunque necesite del consentimiento del Senado.
En los Estados Unidos, que el Presidente federal cuente o no mayoría en el Parlamento no es una diferencia tan grande como en Iberoamérica. El Presidente norteamericano tiene que obtener la mayoría negociando —horse trading— en cada caso sus propuestas con los parlamentarios, incluso con los de su propio partido, a través de favores para sus respectivos distritos electorales a cambio de su apoyo. Al respecto, Sartori nos dice que “si la mayoría existe sólo en el papel, si tiene que obtenerse en cada caso, entonces es razonable decir que la diferencia entre el gobierno unido y el dividido puede ser muy pequeña. De este modo, (...) en la actualidad, un Presidente de los Estados Unidos nunca tiene una mayoría verdadera y confiable en el Congreso”86.
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Por todo lo anterior, el presidencialismo no significa más poder ni hegemonía del presidente. Sólo expresa la jefatura de estado, y gobierno, en una sola persona elegida por el pueblo, lo cual no es poco; por ese motivo debe ser controlado por el legislativo, el judicial y una efectiva división territorial del poder. Sin embargo, estos límites y controles no han sido acogidos por los modelos presidencialistas que imitan el modelo norteamericano. Sin estas garantías, no existe diferencia con un caudillo y tampoco habría una efectiva separación de poderes.
c) El Vicepresidente estadounidense
Al lado del Presidente federal, una figura importante es la del vicepresidente. Se trata de su colaborador, el cual tuvo escaso relieve hasta que Johnson asumirá la presidencia tras el asesinato de John F Kennedy. Su elección también corresponde al colegio electoral y forma parte de una misma plancha presidencial. El candidato a Presidente se presenta con un candidato a vicepresidente, y sus nombres figuran juntos durante la campaña electoral.
Las funciones que la constitución asigna al vicepresidente son escasas: presidir las sesiones de la Cámara Alta —Senado—, votando cuando se produzca empate87 y sustituir al Presidente en caso de muerte, renuncia o incapacitación.