Actores locales, impactos globales: aportes académicos en paradiplomacia. Daniel Villarruel Reynoso
un panorama complejo para los actores en las relaciones internacionales. La capacidad del Estado para hacer frente al escenario económico, político, de seguridad y, sobre todo, a las exigencias de desarrollo que se han presentado a nivel local, se ha visto superada. En ese sentido, para que la globalización funcione como debiera, se requiere un cambio en la gobernanza en el que estén presentes no sólo los actores tradicionales de las relaciones internacionales que gozan de personalidad jurídica internacional, sino que además estén integrados otros que, sin contar con dicho estatus normativo, sí cuentan con capacidades de actuar en ese nivel movilizando recursos y estableciendo distintas estrategias de comunicación e influencia (Stiglitz, 2006; García, 1992).
De esta forma, la entrada en la escena internacional de los gobiernos no centrales (en lo sucesivo GNC) surge a raíz de esa ventana de oportunidad en la que los órganos de decisión de las organizaciones internacionales han abierto espacios para la representación democrática, verbigracia la construcción de la Agenda de Desarrollo post 2015 en la que participaron, de manera inédita, una gran cantidad de organizaciones civiles y GNC.
Hoy en día los GNC buscan insertarse como agentes activos en el orden global. Evidentemente, los GNC ven condicionados sus intereses, objetivos, instrumentos y resultados por el Sistema mismo, pero es por medio de su reciente inserción que paulatinamente se han logrado cambios sustanciales en la disposición de ese sistema, obligando a la creación y establecimiento de nuevos mecanismos, instituciones y consensos. De tal suerte, es una realidad que los GNC de distintas latitudes han mostrado capacidades diferenciadas de incidencia en la escena internacional a través de la formación de redes globales, de acciones transfronterizas, con la suscripción de acuerdos, con acciones de promoción de distinto tipo, entre otras. Estas capacidades están sujetas a particularismos normativos, geográficos, políticos, sociales, culturales, orgánicos, entre otros, con los que cuenta cada uno y forman parte tanto de su función como de su estructura y constituyen la piedra angular de su quehacer internacional.
Los GNC constituyen una categoría analítica, pues permite establecer paralelismos entre niveles de gobierno subestatal, con distintas prerrogativas, obligaciones y funciones, de contextos diversos según sus especificidades, independientemente de los Estados de los cuales forman parte.
| Tabla 2.1. Características de los gobiernos no centrales | |
| Es gubernamental | Persigue fines públicos |
| Es territorial | Espacio donde se materializa el fenómeno de la globalización |
| Cuenta con una estructura jurídica y administrativa | Actúan en ellos un conjunto de actores |
| Autonomía relativa | Espacios democráticos para la participación ciudadana, en todas sus formas |
Son entonces la institución gubernamental de comunas o municipios, regiones, provincias o estados que cuentan con estructura jurídica y administrativa propia y con mayor o menor autonomía respecto del gobierno central, dependiendo de la forma de gobierno del Estado del cual forman parte. Constituyen una unidad de gobierno que, sin ser específicamente intermedio o local en la estructura Estatal, hace alusión a un ámbito de influencia directo sobre la localidad que gobiernan y adquiere especial importancia en el contexto de la globalización, pues es el espacio donde aquella obtiene una dimensión material e importante sobre los seres humanos, en este sentido constituye un espacio de actuación híbrida entre lo local y lo global (Hocking, 2000; Villarruel, 2016).
| Tabla 2.2. Ejemplos de gobierno no central | |
| Mesogobierno | Gobierno local |
| Estado federado | Municipio |
| Provincia | Comuna |
| Cantón | Alcaldía |
| Länder | Delegación |
| Comunidad autónoma | Ciudad |
| Región | Territorio |
| Departamento | Distrito |
En este sentido, los GNC son también una ventana de oportunidad para la generación de espacios de gobernanza y de concierto de intereses entre los actores territorializados en sus demarcaciones geográficas. En otras palabras, pueden constituirse como espacios democráticos para la participación ciudadana, en todas sus formas, para la planificación, operación y seguimiento de una política pública de internacionalización en beneficio de la calidad de vida de sus habitantes (García López y García Moreno, 2016; Malé, Cors y Sanz, 2014). Si esto es así, el concierto de intereses entre los distintos actores internacionales, entre ellos los GNC, pueden construir espacios de gobernanza global que permitan la comunicación entre los actores interesados para la materialización-localización de las estrategias y acuerdos globales en distintas materias, como la Agenda Global de Desarrollo 2030.
El reto para la construcción de una política pública de internacionalización consiste en la identificación del interés local internacional (ILI), entendido como la definición de temas prioritarios para llevar una política internacional con autonomía del gobierno central, traducida en planes, estrategias, objetivos y metas específicos de mediano y largo alcance, de tipo general y transversal, que considere y relacione las capacidades y factores domésticos e internacionales con objetivos y metas, con asignación de recursos y creación de instrumentos necesarios para su seguimiento y evaluación (Villarruel, 2016).
Ya que cada GNC es distinto entre sí, el ILI hace referencia a la identificación de potencialidades, prioridades, objetivos y al conjunto de estrategias y herramientas que permitirán la optimización de los recursos que dispone al emprender acciones internacionales.
Para ello es necesario reconocer sus elementos funcionales y estructurales. Los primeros, son aquellos que están dados, aquellos en los que el GNC enfrenta su realidad cotidiana, que lo condicionan a ciertos contextos y que pueden ser modificados en el largo plazo, tal como la geografía que lo determina, la riqueza de la que dispone, la población que acoge y la cultura como medio simbólico que expresa. Por su parte, los elementos estructurales son aquellos que son construidos para la proyección internacional. El primero de ellos corresponde al marco normativo para llevar a cabo acciones internacionales; el segundo, a la organización e institucionalización de las acciones internacionales en el gobierno; el tercero, a la voluntad política de los tomadores de decisiones y de los actores territorializados para proyectarse al exterior. Lo anterior quiere decir que la actividad paradiplomática del GNC está contenida en el marco legal que le permita llevarla a cabo, la organicidad disponible y el grado de institucionalización necesario para su desarrollo, y de la voluntad política (Villarruel, 2010; 2016) para actuar en ese nivel, que atiendan las características contextuales e intereses de los actores territorializados.
Estos dos tipos de elementos se combinan para determinar no sólo la intensidad y duración de las acciones internacionales de los GNC, sino para vincularlas al desarrollo local y darles sentido y permanencia en el tiempo. Los elementos funcionales potencializan el ejercicio sistémico de las acciones internacionales, mientras que los elementos estructurales son los que permiten a los GNC actuar en ese nivel. La manera en que estos elementos sean ordenados y sistematizados es la base para la construcción del ILI.
Figura 2.1. Elementos de las relaciones internacionales de los gobiernos no centrales.
Fuente: elaboración propia.
El GNC tendrá mayores probabilidades de éxito en su inserción internacional en la medida que cuente con un programa integral, esto es, que sean recogidos esos elementos diferenciadores en un plan estratégico de largo plazo, que potencie sus ventajas y establezca prioridades en su manera de relacionarse internacionalmente. La conveniencia de contar con un ILI claramente identificado responde a la necesidad, por un lado, de investir al GNC de programa y dirección a sus esfuerzos de proyección internacional; y por otro, de vetar el carácter de improvisación con el que se han venido construyendo y llevando a cabo las estrategias de inserción internacional de los GNC (Villarruel, 2016). Lo que nos sugiere la figura 2.1 es la coordinación de los esfuerzos de internacionalización y el liderazgo en la armonización de los intereses de los actores que operan, construyen y forman parte de los elementos funcionales en el territorio.
El conjunto de acciones que proyectan al GNC a nivel internacional ha recibido distintos nombres, como microdiplomacia, diplomacia constituyente,