Políticas públicas: Nuevos enfoques para la investigación. Gloria Del Castillo Alemán
o rurales con mejor desarrollo, por lo que los maestros de zonas marginadas también enfrentaban la desventaja de competir con maestros de escuelas de mayor nivel socioeconómico y podían decidir que el esfuerzo no tenía relación con el nivel de incentivo.
Ambos programas contemplaban un periodo de trayecto de incrementos salariales: en el caso del PNCM, llegaba a ser de 14 años para docentes que trabajan en centros ubicados en zonas urbanas y rurales y, como se mencionó, ocho para los maestros en zonas de alta marginación. En el PPFIEB, el trayecto es de 24 años, ya que la permanencia en el nivel adquirido es de cuatro años para todas las zonas económicas.
Los elementos que representan un cambio mayor
Elementos de evaluación y vertientes: El componente que sufrió mayores modificaciones, a nuestro parecer, es el destinado al diseño de la evaluación del desempeño. Durante la vida del PNCM, el sistema de evaluación se modificó en los pesos ponderados de los elementos que la conformaron y algunos elementos sustituyeron a otros en función de los acuerdos de la ACE.
El mecanismo de evaluación de Carrera Magisterial puso énfasis en el aprovechamiento escolar, medido a través de la prueba nacional ENLACE,4 de formación continua y de actividades extraclase o cocurriculares. Con este peso ponderado, los docentes frente a grupo se aseguraban 90 puntos de los 100 posibles; los directivos, 80 de 100 y el personal con funciones de apoyo técnico docente, 70 de 100. Para obtener un puntaje mínimo de 70 puntos en la evaluación global, los docentes tuvieron que mejorar el puntaje de la prueba ENLACE, básicamente. Asociar los resultados de dicha prueba con los incentivos de los docentes provocó que se inflaran las puntuaciones y derivó en lo que Backhoff y Roldán (2014) denominaron “corrupción de la medida” de la prueba ENLACE, así como otros efectos negativos, como insistir para que el día de la prueba los alumnos con menor aprovechamiento no se presentaran, enseñar solo los aspectos sujetos de evaluación o dar las respuestas a los alumnos (Vegas y Umansky, 2005, p. 45; Romero, 2013, p. 82; Ornelas, 2012, p. 107). En esta situación, docentes con un nivel de educación bajo y poca experiencia en la docencia fueron capaces de alcanzar el límite mínimo para acceder a una compensación salarial, por lo que este mecanismo de evaluación incentivó a que se realizaran prácticas indebidas para obtener el puntaje del aprovechamiento de la prueba nacional, en detrimento del desempeño de los docentes y su preparación profesional. De acuerdo con los datos de la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente (CNSPD), la mayoría de los maestros inscritos en el PNCM está en los primeros niveles de incentivo.5 Según Ortiz Jiménez (2003) en los primeros años de vida del programa, muchos de los docentes participantes recibieron el estímulo al primer nivel y lo han conservado dada su naturaleza permanente, sin incentivar la modificación de su estructura profesional y con ello mejorar el aprendizaje.
Por otra parte, los maestros que lograron mayores incentivos con este programa no estuvieron asociados con aumentar el rendimiento de sus alumnos, lo que trastocó la intención del mejoramiento de la calidad educativa (Santibáñez et al., 2006, pp. 13-25; Martínez y Vega, 2006, pp. 43-45; ASF, 2010, pp. 3-7).
La estructura de la evaluación del PPFIEB parece solventar esta situación, fundamentalmente porque la evaluación del desempeño es obligatoria y requisito para incorporarse, de manera voluntaria, al proceso de promoción en la función. Por una parte, el desempeño del docente y demás figuras educativas del nivel básico no depende de las pruebas censales nacionales y, por la otra, el ingreso al incentivo económico depende de la acreditación Destacada de la evaluación del desempeño, tanto para acceder a nuevos niveles de promoción como para conservar los niveles adquiridos. Tampoco otorga un tratamiento distinto a los docentes, directivos y personal de apoyo técnico pedagógico: la diferenciación de la evaluación se da en función de la escolaridad acreditada y del nivel de incentivo adquirido, ya que a mayor nivel de incentivo, mayor desempeño exigido en los procesos de evaluación. A diferencia del PNCM, el PPFIEB alienta a que los trabajadores de la educación básica mejoren las características personales que redunden en un mejor desempeño, a fin de tener la probabilidad de obtener un incremento salarial a cambio de su esfuerzo profesional. Al parecer, los incentivos son eficaces si la población a la que van orientados se siente motivada por la creencia de que su esfuerzo la puede llevar a obtener recompensas.
Sin embargo, este sistema de compensación podría funcionar de manera negativa para los docentes que no tienen una formación inicial sólida y han permanecido en el subsistema de educación básica gracias a sus años de experiencia. Este personal podría no alcanzar la compensación económica a pesar de que su trabajo frente a sus alumnos sea eficaz dadas sus características de formación inicial.
Instancias evaluadoras: Coordinar la operación para evaluar el desempeño y asignar estímulos en el caso del PNCM descansaba en una organización con funcionarios del gobierno (federal y estatal) y miembros del SNTE, de acuerdo con la jerarquía decisional. Así, se contaba con la Comisión SEP-SNTE, integrada por representantes de la SEP y del Comité Ejecutivo Nacional del SNTE, cuya labor principal era normar la operación del Programa. En el nivel estatal, se configuró la presencia de la Comisión Paritaria Estatal, integrada por igual número de funcionarios educativos de las entidades federativas y de miembros del SNTE en cada estado; sus funciones abarcaban la operación y carga administrativa del programa. También existía el Consejo Técnico, integrado por el personal de los centros de trabajo según las vertientes del programa, con un miembro del SNTE; su labor era la operación del programa en cada escuela.
Dicha organización tenía un alto grado de discrecionalidad en la asignación de incentivos y representaba la relación del poder político en el sector educativo, que ha tenido un efecto en las oportunidades del mejoramiento de la calidad educativa. Diversos estudios han mostrado que el PNCM no funcionó como un dispositivo para orientar el compromiso, la innovación y el desarrollo de los docentes y directivos dado su carácter clientelar y corporativo, pues no premiaba a los mejores profesores sino a los que se alineaban a las iniciativas acordadas por el binomio SEP-SNTE. Esto provocó una seria desprofesionalización del magisterio con consecuencias negativas para la educación básica (Bensusán y Tapia, 2013, pp. 94-95; Romero, 2002, pp. 78-80; Ornelas, 2012; Santibáñez et al., 2006, pp. 13-25).
La mencionada organización quedó sin efecto al aprobarse la Ley General del Servicio Profesional Docente. Esta, en su artículo 37, señala que el proceso de evaluación y operación del nuevo programa de incentivos se operaría mediante una organización conformada por la SEP, a través de la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente, que está encargada de establecer la base normativa del Programa de Promoción. Al INEE, a través de la aprobación de los componentes de la evaluación, y a las autoridades educativas locales les corresponde la operación del programa de acuerdo con las reglas que implantó la SEP.
Esta nueva distribución de funciones estableció otra relación entre federación y autoridades educativas locales. Para empezar, representa la forma en que el Estado recupera la rectoría en materia educativa, en particular en el diseño y la implementación del sistema de incentivos. Además, rompe la inercia del control de incentivos por parte de la dirigencia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) que se había acentuado en el periodo 2006-2012 con la firma de la SEP y el SNTE del Acuerdo por la Calidad de la Educación (ACE). De esta forma, se presume que los trabajadores de la educación adquieren cierto grado de autonomía para decidir sobre su futuro profesional.
Financiamiento: El tema del financiamiento es importante considerando que la mayor parte de los recursos educativos se destinan a la nómina.6
El PNCM se financiaba con la suma del presupuesto asignado desde la federación, las economías regularizables y los recursos que aportaban las autoridades educativas locales. Por el contrario, el PPFIEB opera bajo el supuesto de la disponibilidad presupuestal y con base en las disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal y del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone), que establecen una base de datos sólida de las figuras