Políticas públicas: Nuevos enfoques para la investigación. Gloria Del Castillo Alemán
participante, los requisitos para incorporarse al proceso de promoción, los niveles de incentivo, la característica del incentivo, el incremento salarial, la permanencia en el nivel y los años para cubrir el trayecto de la promoción. Ahora explicaremos cada uno de ellos.
Problema y objetivo: El PNCM surgió como solución a la baja capacidad adquisitiva de los salarios del magisterio; sin embargo, la reforma que enfrentó en 2011, producto de los acuerdos del ACE, obligaron a replantear la evaluación para ligar el desempeño de los docentes con el aprovechamiento escolar, la formación continua y las actividades adicionales que el docente realizara fuera del horario escolar, fundamentalmente. En ese sentido, el objetivo del Programa estuvo dirigido a implantar una nueva manera de evaluar el desempeño del docente y su reconocimiento, como motores para impulsar la calidad de los aprendizajes, sin modificar el texto sustantivo del reconocimiento social y de mejora en la calidad de vida del magisterio.
A su vez, el PPFIEB se centró en fortalecer la práctica y el desarrollo profesional del personal en funciones docentes, técnico docente, de dirección, supervisión y asesoría técnica pedagógica, en función del resultado de sus evaluaciones, y en ese sentido, ofrecer un esquema de incentivos. y también, parafraseando el contenido del ANMEB,1 el programa asume que quienes participen podrán mejorar sus condiciones de vida y obtener la valoración social producto de su compromiso en el desempeño de su labor educativa y vocación magisterial. Esta reconfiguración obedece al problema de la baja calidad educativa, que se relaciona con el desempeño deficiente de los docentes debido a la falta de incentivos para promover su desarrollo profesional.
Así, ambos programas comparten la idea de que contar con docentes mejor calificados, en términos de su preparación y desarrollo profesional, que se acreditaran mediante un proceso de evaluación, podría incidir positivamente en la calidad educativa. Por ende, la solución era otorgar incentivos que promovieran tal comportamiento, como el incremento salarial y el reconocimiento social a su labor.
Niveles educativos donde opera el programa: Tanto el PNCM como el PPFIEB están diseñados para el nivel educativo básico, es decir, preescolar, primaria y secundaria.
Tipo de participación: El PPFIEB comparte el carácter de convocatoria del PNCM al ser una elección individual y voluntaria. En el caso del PPFIEB, es requisito haber acreditado la evaluación del desempeño con una calificación Destacada; a partir de aquí la elección de participar en el programa está en función de enfrentar evaluaciones adicionales. Esta situación supone un filtro a los participantes que el PNCM no contemplaba, ya que casi todos los docentes podían ser candidatos si se inscribían en la convocatoria. Por esta razón, el proceso se convirtió en una pesada carga burocrática para las instancias que operaron el programa, dado que se reunía y analizaba la información de grandes cantidades de maestros que tenían pocas probabilidades de recibir la promoción (Vegas y Umansky, 2005).
Perfil del participante: Ambos programas estaban dirigidos al personal que cumplía con el perfil de ser docentes frente a grupo, maestros en funciones directivas o de supervisión, así como profesores en actividades técnico pedagógicas.
Requisitos para participar: El PNCM tenía entre sus requisitos el nombramiento definitivo, el interinato ilimitado o contar con al menos diez horas, exigencias que comparte con el PPFIEB. Las diferencias entre ambos programas en este componente se refieren al nivel de estudios, pues para el PNCM la licenciatura del nivel en que se encontraba valía tanto como la antigüedad en el servicio. Esta circunstancia trajo como consecuencia que un gran porcentaje de docentes sin título o con conocimientos a nivel técnico accedieran al incentivo solo con la acumulación de años en servicio. En el diseño del PPFIEB, esta situación queda solventada al exigir al participante la acreditación de por lo menos el nivel de licenciatura; así, la antigüedad ya no supone una sustitución de la formación inicial o de posgrado.
Además, resaltan en este apartado dos condiciones adicionales. La primera se refiere a que los incentivos no están dirigidos solo a los agremiados del SNTE. La reforma a los incentivos cambió la relación con el Sindicato y sus miembros, dado que aquel ya no forma parte de la operación y distribución del programa. Este aspecto permite participar a los maestros que no tienen afiliación política e incentiva a deslindar su desempeño de sus compromisos políticos. La segunda, como se anunció, es requisito indispensable haber acreditado la evaluación del desempeño con el indicador Destacado para poder participar en el PPFIEB. Esta condición permite inferir que solo los mejores profesores serán reconocidos mediante un incentivo económico, es decir, se premia solamente a los mejores; por tanto, el incentivo es un mecanismo selectivo del conjunto de maestros en servicio.
Niveles de incentivo: Al ser un incentivo en la función, es decir, que permite un incremento salarial horizontal por niveles, el PPFIEB comparte la estructura de ascenso con el PNCM en cuanto al esquema de promoción horizontal, que se materializa en la distribución de compensaciones económicas para el personal docente frente a grupo, directivo y con funciones de apoyo técnico pedagógico. El personal, dentro de su misma función, accede a niveles salariales superiores una vez que acredita criterios de evaluación. En ese sentido, encontramos en ambos programas niveles de incentivo y posibilidad de ascenso, así como requisitos específicos para conservar o acceder a nuevos niveles.
Incentivo permanente o temporal: El Programa Nacional de Carrera Magisterial ofrecía aumentos de sueldo permanentes, incluso estando en operación el PPFIEB. El diseño del PNCM otorgaba remuneraciones considerablemente mayores durante la carrera de los maestros si acreditaban la evaluación global que se realizaba cada año. Esta situación se convirtió en un incentivo negativo para mejorar la enseñanza, porque una vez que los docentes recibían la promoción no tenían ya estímulos para desempeñarse mejor (Santibáñez et al., 2006).
No obstante, el PPFIEB ofrece la posibilidad de volver los incentivos temporales en permanentes. Estos tienen carácter temporal cuando el sustentante accede al primer nivel o consigue un ascenso por primera vez en los niveles subsiguientes. Se vuelven permanentes cuando se confirma el nivel que adquirió mediante el resultado Destacado en la Evaluación del Desempeño o bien obtiene el resultado Destacado en la Evaluación del Desempeño y Sobresaliente en la Evaluación Adicional, y logra ascender al siguiente nivel de manera temporal; en ese caso, el nivel anterior se vuelve permanente (SEP-CNSPD, 2015). El procedimiento para revertir el incentivo negativo reside en la acreditación de las evaluaciones del desempeño y adicionales.
Incremento salarial, permanencia y trayecto: Como mencionamos, tanto el PNCM como el PPFIEB presentan una estructura de incremento salarial por niveles, cinco y siete, respectivamente. Tienen pocas diferencias en cuanto a la permanencia y al trayecto, como explicaremos enseguida.
Sin embargo, hay diferencias en el tratamiento salarial para los docentes que trabajan en zonas de bajo desarrollo y alejados de zonas urbanas.2 Para el PPFIEB, es central incentivar a los profesores que se encuentran en las zonas marginadas y que atienden a grupos con menos ventajas que otros, como los ubicados en zonas urbanas con mejor desarrollo. En comparación con los docentes en zonas urbanas o rurales del propio programa —como respecto al PNCM—, los docentes que laboran en centros de trabajo bajo condiciones de pobreza despegan con mejores incrementos salariales y hacia el final del trayecto de promoción. Esta situación puede revertir el fenómeno de los maestros de esas zonas que enfrentan menores incentivos para mejorar su enseñanza a los alumnos de las familias pobres, analfabetas, con poca educación, o que no tienen el español como lengua materna, siempre y cuando otros factores, asociados a todo el sistema educativo, se encuentran también desarrollados.3 Por otra parte, siguiendo la lógica de la selección de la evaluación del desempeño, es posible que el programa por incentivos apoye la política de retener y estimular a los mejores maestros para que los alumnos que presentan las mayores necesidades sean los más beneficiados con este sistema de compensación.
Según el modelo del PNCM, este grupo de docentes contaba solo con el incentivo de permanecer dos años por nivel de estímulo, de tal