Miradas contemporáneas de política pública. Carlos Emigdio Quintero Castellanos
como tecnología. Aunque esa posición dotaría de libertad para reflexionar sobre la relación entre tecnología y su gobierno para alcanzar objetivos públicos, podría aislar de la discusión global y se podría dejar de hacer uso del conocimiento construido que nos antecede. Aunque en la subsecuente sección defenderemos la expansión de los confines de la política tecnológica tradicional, en esta sección daremos una revisión de las perspectivas predominantes en política tecnológica, la cual permitirá al lector conocer algunas de las principales discusiones teóricas que se han dado en ese campo para poder construir a partir de ellas.
A grandes rasgos, la política pública en tecnología puede definirse como la empresa de Estado que articula distintos esfuerzos, así como instituciones y la ley para abordar a la tecnología con un fin público. Dicha definición pretendería abarcar todos los procesos asociados con la tecnología, desde su producción hasta las consecuencias de ciertas tecnologías sobre la vida; loable, aunque difícil en términos prácticos. Revisaremos otras definiciones más acotadas. Una política tecnológica también puede ser definida como “todas las intervenciones públicas que intentan influenciar la intensidad, composición y dirección de las innovaciones tecnológicas en una entidad (región, país o grupo de países)” (Foray, 2009); dicha definición acota la definición a la innovación tecnológica o al desarrollo de tecnología en una entidad específica.
En el contexto de los países de renta media y baja, o los llamados “países menos desarrollados”, el objeto de la política tecnológica puede ser visto como:
Resolver o mejorar problemas relacionados a la tecnología que obstaculizan el proceso de desarrollo, mientras que, al mismo tiempo, aseguran, en medida de lo practicable, que atención y recursos son dedicados para promover las contribuciones importantes que los factores tecnológicos pueden hacer (Forsyth, 1990: 8 [traducción propia]).
Dado que las condiciones tecnológicas en los países de renta alta y el resto de los países son muy diferentes, vale la pena considerar esta definición, ya que una política tecnológica en un país de renta baja buscará el aprovechamiento de la tecnología ya existente en otras geografías, y se concentrará quizá en menor medida en desarrollar su propia tecnología.
Desarrollo económico y política tecnológica
Una primera racionalidad que debemos reconocer en relación con las políticas de tecnología es que comparten un marco de premisas y presuposiciones en relación con el modo de desarrollo dentro del esquema predominante (o incluso hegemónico) del Estado-nación.
Las políticas tecnológicas se encuentran inmersas en premisas neo-ricardianas (derivadas de David Ricardo) en las que las naciones o territorios deben buscar una ventaja comparativa en la producción de bienes. Desde la perspectiva de la economía del desarrollo debe transitarse a actividades productivas que requieran mayor intensidad de conocimientos, con un doble objetivo: primero desde una perspectiva de calidad de productos para una ventaja comparativa internacional y satisfacción de mercados internos; y segundo, con la base del conocimiento social que se genera y que sienta las bases para la adaptación y la innovación para solucionar la provisión en mercados internos, es decir, solucionar problemáticas sociales internas:
El desafío del cambio estructural consiste precisamente en avanzar en una dinámica virtuosa de coevolución entre tecnología y estructura productiva, por la que se redefinen la división internacional del trabajo y las capacidades endógenas de innovación y aprendizaje. El cambio estructural debe ir de la mano con la acumulación de nuevas capacidades (Bárcena, 2013: 36).
Es en este sentido que la evolución de las estructuras económicas supondría la evolución de la estructura tecnológica y productiva, la cual deriva en una posición de ventaja frente a otras naciones, y a su vez satisfacer de manera más óptima las necesidades materiales dentro del país. Eso va de la mano de la capacidad organizativa del grupo (capital social) e innovación (precediendo o formándose paralelamente a las otras estructuras). En ese punto podemos observar la linealidad con la que se piensa el proceso de desarrollo económico y su asociación con la tecnología, enmarcando, hasta cierto punto, la diversidad de interpretaciones de cómo se desenvuelve dicho proceso, desde lo monetario, político o cultural.
La racionalidad de la política tecnológica: economía neoclásica y evolucionista
Fundamentalmente podemos encontrar dos racionalidades que justifican la existencia de una política tecnológica, aquella basada en la economía neoclásica y la perspectiva de economía evolucionista. La teoría neoclásica predominó desde los años de la postguerra hasta los años 1970, la perspectiva evolucionista ha tenido mayor auge desde la de 1980. En la literatura contemporánea, la perspectiva evolucionista se presenta como una perspectiva más aceptable para pensar la política tecnológica, aunque es una combinación de ambas mediante las cuales se sustentan dichos esfuerzos.
La teoría económica neoclásica en general ve a la economía como un proceso que funciona con relativa circularidad con actores racionales, la cual tiende al equilibrio entre oferta y demanda, dadas las condiciones de libre mercado. Si no se alcanza ese equilibrio de mercado perfecto, se supone alguna “falla de mercado”, la cual se debería de atender (corregir) para permitir encontrar el equilibrio deseable u óptimo de Pareto. Un buen desempeño económico se juzga en su cercanía a ese óptimo teórico. Además, desde una perspectiva neoclásica, la tecnología es vista como un factor exógeno o incluso una “caja negra” (Laranja, Uyarra, Flanagan, 2008, citado por Edler y Fagerberg, 2017).
En contraste, la perspectiva de economía evolucionista (que surge con Thorstein Veblen, y en el caso de tecnología e innovación, se desarrolla a mayor profundidad con Joseph A. Schumpeter), supone que la economía siempre está en un proceso de transformación y los actores funcionan con racionalidad limitada y con distintas incertidumbres. El buen desempeño económico no tiene un óptimo teórico, sino que está relacionado con la naturaleza de la evolución el progreso económico. En la perspectiva evolucionista no existe un mercado perfecto, sino que siempre es dinámico, por tanto, distintos aparatos y políticas tienen fines distintos, y no están en mira de algún equilibrio. La tecnología y la innovación en la economía evolucionista son centrales y determinan de gran manera las transformaciones en la economía (Nelson, 1993).
La base más común para justificar la política tecnológica, tras la Segunda Guerra Mundial, ha sido desde una perspectiva de “fallas de mercado”, a pesar de la resistencia que el modelo neoclásico supone (Solow, 1957; Sharp y Pavitt, 1993). Se considera que la inversión en tecnología en el libre mercado tiene grandes regresos sobre la inversión, pero eso no sucede así:
Esperamos que la economía de libre empresa subinvierta en invención e investigación (comparado con el ideal), dado que es riesgoso, porque el producto puede ser apropiado sólo hasta cierto punto, y debido a los regresos incrementales en uso. Esta subinversión será mayor para investigación básica. Lo que es más, en la medida que una empresa tenga éxito en agrandar el valor económico de su actividad inventiva, habrá una subutilización de esa información en comparación con su distribución ideal (Arrow, 1962: 619).
Desde esa perspectiva, ciertos aspectos de la tecnología se consideran similares a los de un bien público. Por ejemplo, en relación con la investigación básica o fundamental (la cual busca mejorar la comprensión de principios generales de la ciencia y la técnica, en contraste con la investigación aplicada), tiene características de un bien público, es decir, no es apropiable y no agotable; en otras palabras, los resultados de la investigación básica no se desgastan por el uso de millones de investigadoras.
Otro asunto paradójico es, por ejemplo, la investigación básica, que está financiada con recursos públicos en la mayoría de las veces y supone disponibilidad universal. Cuando se traslada eso al contexto internacional, distintos países aprovechan la disponibilidad de dicha investigación financiada en cierto país, y la ventaja comparativa que pretende cada nación hasta cierto punto queda truncada o subaprovechada (desde una perspectiva ética y deuda histórica sería deseable dicha distribución, pero en la práctica no se da en gran extensión) (Sharp y Pavitt, 1993).
Sin embargo, para incentivar a la inversión